Offizielle Zweisprachigkeit im öffentlichen Dienst Kanadas

Da es in Kanada seit über zwei Jahrhunderten sowohl englisch- als auch französischsprachige Bevölkerungsgruppen gibt , war die Frage der in der Verwaltung öffentlicher Angelegenheiten verwendeten Sprache schon immer ein sensibles Thema.

Zu den Aspekten dieses Themas, die immer wieder die öffentliche Aufmerksamkeit auf sich gezogen haben, gehören:

• die Wahrnehmung von Fairness oder Unfairness bei der Einstellung und Beförderung von Sprechern der einen Amtssprache gegenüber Sprechern der anderen;
• die Wahl der einen Sprache gegenüber der anderen für Besprechungen, Dokumente und interne Vermerke (die manchmal zusammenfassend als Arbeitsumfeld bezeichnet werden);
• die Bevorzugung zweisprachiger Bewerber gegenüber Personen, die nur eine der beiden Amtssprachen beherrschen;
• die Verfügbarkeit (oder Nichtverfügbarkeit) von Sprachausbildung für Beamte, die ohne die Fähigkeit, beide Sprachen zu sprechen, nicht aufsteigen können;
• die Kosten, die mit sprachbasierten Einstellungs- und Beförderungspraktiken verbunden sind, einschließlich der Praxis, Beamten, die beide Amtssprachen beherrschen, einen „Zweisprachigkeitsbonus“ zu zahlen;
• die Notwendigkeit, einigen Kanadiern staatliche Dienstleistungen auf Englisch und anderen auf Französisch anzubieten.

Die Frage der proportionalen Einstellung und Beförderung von Sprechern beider Amtssprachen beschäftigt die kanadische Politik bereits seit der Zeit vor der Konföderation. Angehörige beider Sprachgruppen haben im Laufe der Geschichte des Landes immer wieder Ungerechtigkeit beklagt, wenn ihre Gruppe bei der Einstellung und Beförderung im öffentlichen Dienst zahlenmäßig unterrepräsentiert war, als es ihrem Bevölkerungsanteil entsprochen hätte.

Über weite Strecken der kanadischen Geschichte waren Französischsprachige im öffentlichen Dienst unterrepräsentiert, Englischsprachige hingegen überrepräsentiert. Dieses Ungleichgewicht verstärkte sich in den höheren Rängen des öffentlichen Dienstes. In den letzten Jahrzehnten hat sich dieser Trend jedoch umgekehrt. Heute ist Französisch für 23 % der kanadischen Bevölkerung die erste Amtssprache ^{[ 1 ],} und 29,2 % der Beschäftigten im kanadischen öffentlichen Dienst geben Französisch als ihre erste Amtssprache an ^{[ 2 ]} , darunter 32 % der Führungskräfte ^{[ 3 ] .}

Die erste öffentlichkeitswirksame Beschwerde über Bevorzugung bei der Einstellung erfolgte 1834. Eine der 92 Resolutionen der kanadischen Nationalversammlung wies darauf hin, dass die damals 88 % der Bevölkerung der Kolonie ausmachten, aber nur 30 % der 157 Stellen im kolonialen öffentlichen Dienst innehatten. Weiterhin hieß es in der Resolution, die Frankokanadier seien „zumeist in niedrigere und weniger lukrative Ämter berufen worden und hätten diese oft nur dadurch erlangt, dass sie von jenen [britischen Einwanderern] abhängig wurden, die höhere und lukrativere Ämter bekleideten…“ ^{[ 4 ]}

Mit der Einführung der Selbstverwaltung in den 1840er Jahren wurde die Befugnis zur Besetzung von Beamtenstellen an gewählte Politiker übertragen. Diese hatten ein starkes Interesse daran, sicherzustellen, dass sich französischsprachige Kanadier bei Einstellungen und Beförderungen nicht benachteiligt fühlten. Obwohl nie eine formale Reform des Einstellungs- und Beförderungsverfahrens durchgeführt wurde, scheint das auf Vetternwirtschaft basierende Verfahren zu einer gerechteren Repräsentation der beiden Sprachgruppen geführt zu haben. 1863 umfasste der öffentliche Dienst der vereinigten Provinz Kanada (die die beiden ehemaligen Kolonien Niederkanada und Oberkanada umfasste ) 450 Beamte in ihrer Verwaltungszentrale. Davon waren 161 Personen, also etwa 36 %, französischsprachige Kanadier. Französischsprachige Beamte machten jedoch nur 20 % der gesamten Lohnsumme aus, was darauf hindeutet, dass sie hauptsächlich in den unteren Rängen der Kolonialverwaltung tätig waren. ^{[ 5 ]}

Im Zeitraum zwischen 1867 und der Jahrhundertwende stellten die Frankokanadier etwa ein Drittel der kanadischen Bevölkerung und scheinen auch etwa ein Drittel der Beamtenstellen auf den unteren Ebenen besetzt zu haben, obwohl ihr Anteil auf den höchsten Ebenen nur etwa halb so hoch war. ^{[ 6 ]} Im Allgemeinen scheint es so gewesen zu sein, dass während der gesamten Zeitspanne zwischen der Konföderation und der Einführung leistungsorientierter Einstellung und Beförderung im Jahr 1919 der Anteil der französischsprachigen Beamten relativ genau ihrem Anteil an der kanadischen Bevölkerung entsprach, da die Frankokanadier einen mehr oder weniger proportionalen Anteil der Kabinettsposten innehatten und Beamte ernannten, die ihnen persönlich loyal waren. Dieses sogenannte „ Beutesystem “ gewährleistete eine gewisse Gleichstellung zwischen den Angehörigen der beiden Sprachgruppen. Ein Vierteljahrhundert nach der Abschaffung dieses Systems wurde es in einer Eingabe an die Königliche Kommission für Verwaltungsklassifizierungen im öffentlichen Dienst von 1946 wie folgt zusammengefasst :

Vor 1919 wurden Posten in der Bürokratie weitgehend nach dem Patronagesystem vergeben, obwohl Reformbemühungen unternommen und eine gewisse Kontinuität in den Hauptsitzen eingeführt worden war. Französischsprachige Staatsmänner konnten sich daher, genau wie ihre englischsprachigen Kollegen, einen Anteil an der Patronage sichern. Die allgemeine Verwaltung war damals nicht sehr kompliziert, und Minister konnten die interne Organisation ihrer jeweiligen Ministerien persönlich leiten, da es möglich war, jeden ihrer Mitarbeiter persönlich zu kennen. ^{[ 7 ]}

1918, kurz vor Beginn der Reformen, lag der Anteil der Frankophonen im öffentlichen Dienst des Bundes bei knapp 22 %. Der Rückgang dieses Anteils war teilweise darauf zurückzuführen, dass der Anteil der französischsprachigen Bevölkerung Kanadas allmählich abnahm; im Zensus von 1921 betrug er nur noch 27,9 %. ^{[ 8 ]} Zudem war die damals regierende unionistische Regierung in Québec nahezu nicht vertreten, was bedeutete, dass es mehrere Jahre lang keine französisch-kanadischen Minister gab, die ihre französischsprachigen Mitbürger hätten ernennen und befördern können.

Der Anteil der Französischsprachigen sank jedoch infolge der Ablösung des auf Vetternwirtschaft basierenden Ernennungssystems durch ein leistungsorientiertes System, das sich weitgehend auf die Fähigkeit stützte, effizient Englisch zu sprechen, noch deutlich weiter. Laut im Unterhaus vorgelegten Zahlen war der Anteil der französischsprachigen Bevölkerung im öffentlichen Dienst bis 1946 auf nur noch 13 % gesunken. ^{[ 9 ]} Damals stellten Französischsprachige knapp 30 % der kanadischen Bevölkerung. ^{[ 10 ]} Dies scheint den Tiefpunkt der ungerechten Unterrepräsentation der Frankophonen im öffentlichen Dienst dargestellt zu haben; bis 1964 war ihr Anteil auf 21,5 % gestiegen (der öffentliche Dienst selbst war auf 137.000 Beamte angewachsen, was bedeutete, dass 29.500 Französischsprachige bei der Bundesregierung beschäftigt waren). ^{[ 11 ]} Obwohl dies eine deutliche Verbesserung darstellte, machten Französischsprachige zu dieser Zeit etwa 28 % der kanadischen Bevölkerung aus und waren daher weiterhin unterrepräsentiert. Darüber hinaus befanden sich die Frankokanadier weiterhin am unteren Ende der Hierarchie: Sie stellten 23,7 % der Nachwuchskräfte mit einem Jahresgehalt von unter 4.000 $, aber nur 10,4 % der Führungskräfte mit einem Gehalt in der höchsten Kategorie (über 15.000 $). ^{[ 12 ]}

Anfang der 1960er Jahre entwickelte sich die scheinbar anhaltende Unfähigkeit Kanadas, eine gerechte Verteilung der Arbeitsplätze im rasch wachsenden öffentlichen Dienst des Landes zu gewährleisten, zu einem zentralen Kritikpunkt des Quebecer Nationalismus . 1961 setzte eine Königliche Kommission, die die Struktur der Bundesbürokratie untersuchte, einen Sonderausschuss zur Frage der Zweisprachigkeit im öffentlichen Dienst ein. Der Bericht der Kommission aus dem Jahr 1962 enthielt Empfehlungen an die Bundesregierung, „aktiv Maßnahmen zur gezielten Förderung der Zweisprachigkeit ihrer Angestellten zu ergreifen“ und qualifizierte Frankokanadier, die das Potenzial für höhere Positionen in der Bundesverwaltung hätten, verstärkt anzuwerben. ^{[ 13 ]}

Teils aufgrund dieser Empfehlung setzte die Regierung von Premierminister Lester B. Pearson eine Königliche Kommission für Zweisprachigkeit und Bikulturalismus ein , die die Sprachreform im öffentlichen Dienst zu einer ihrer obersten Prioritäten erklärte. Band III des mehrbändigen Berichts der Königlichen Kommission, der 1969 veröffentlicht wurde, empfahl eine grundlegende Neugestaltung des kanadischen öffentlichen Dienstes, um die volle Gleichstellung der beiden Amtssprachen in der Bundesverwaltung und eine dauerhaft gerechte Verteilung der Arbeitsplätze auf allen Dienstgradebenen zwischen französisch- und englischsprachigen Kanadiern zu gewährleisten. ^{[ 14 ]}

Seit dem Bericht der Königlichen Kommission im Jahr 1969 ist der Anteil der Frankophonen im öffentlichen Dienst Kanadas gestiegen, der Anteil der Anglophonen hingegen gesunken.

Betrachtet man die Stellen im öffentlichen Dienst in verschiedenen Regionen des Landes, so zeigt sich der gleiche Trend; allerdings ist er außerhalb der Hauptstadtregion um Ottawa, Ontario, und Gatineau, Quebec, deutlich weniger ausgeprägt.

Der Anteil der Frankophonen in Führungspositionen im öffentlichen Dienst ist von 10,4 % im Jahr 1964 auf 18 % im Jahr 1978 und auf 30 % im Jahr 2007 gestiegen. ^{[ 17 ]} Frankophone sind heute in allen Kategorien des öffentlichen Dienstes überrepräsentiert, wobei das Ausmaß dieser Überrepräsentation je nach Berufsfeld variiert.

Stellen im öffentlichen Dienst werden je nach den erforderlichen Sprachkenntnissen der Bewerber in vier Kategorien eingeteilt: zweisprachig zwingend erforderlich, Englisch erforderlich, Französisch erforderlich oder entweder Französisch oder Englisch erforderlich. Die Kategorie „zweisprachig zwingend erforderlich“ wird weiter nach dem jeweiligen Sprachniveau unterteilt. Seit 1989 ist die Zahl der Stellen mit der Kategorie „zweisprachig zwingend erforderlich“ stark angestiegen, während die Zahl der Stellen für einsprachige Kanadier deutlich gesunken ist.

Heute sind die bestehenden Hürden für die Einstellung und Beförderung von Frankophonen überwunden. Französischsprachige sind im öffentlichen Dienst seit 1978 nicht mehr unterrepräsentiert, und ihr Anteil an den Beschäftigten im öffentlichen Dienst ist seither stetig gestiegen. Auf Führungsebene sind Französischsprachige seit 1995 nicht mehr unterrepräsentiert. Mittlerweile ist im öffentlichen Dienst eine zunehmende Überrepräsentation von Personen mit Französisch als erster Amtssprache zu verzeichnen. Im Jahr 2007 besetzten Frankophone insgesamt 31,5 % der Stellen in der Kernverwaltung und 26,9 % in Institutionen, die dem Amtssprachengesetz unterliegen . ^{[ 18 ]} Zweisprachigkeit ist für Politiker von Vorteil; John Turners fließende Englisch- und Französischkenntnisse trugen beispielsweise dazu bei, dass er 1984 Vorsitzender der Liberalen Partei und Premierminister wurde. ^{[ 19 ]}

Im Jahr 2007 verteilten sich die Stellen in der Kernverwaltung des öffentlichen Dienstes wie folgt:

„Zweisprachig“ – 40,2 % „Englisch erforderlich“ – 51,2 % „Französisch erforderlich“ – 4,0 % „Englisch oder Französisch erforderlich“ – 4,4 % ^{[ 18 ]}

In seinem Jahresbericht 2008/09 schrieb der Beauftragte für Amtssprachen: „Die überwiegende Mehrheit der Bundesinstitutionen hat es noch nicht geschafft, ein Arbeitsumfeld zu schaffen, in dem sich die Angestellten wohlfühlen, eine der beiden Amtssprachen zu verwenden, und dazu ermutigt werden.“ Er identifizierte die folgenden Problembereiche:

• „Französisch wird in den Bundesbehörden der Hauptstadtregion und außerhalb von Quebec nicht so häufig als Arbeitssprache verwendet, wie es sollte.“
• „Französisch hat in der Kommunikation zwischen der Zentrale der Bundesregierung und ihren Regionalbüros in Quebec nicht den ihm gebührenden Platz.“
• „Englisch wird in den Quebecer Büros der Bundesinstitutionen weiterhin als Arbeitssprache untergenutzt.“ ^{[ 20 ]}

Mangelnde Sprachkenntnisse einiger Führungskräfte tragen möglicherweise zu dieser Situation bei. Der Kommissar schrieb in seinem Bericht: „Manche Führungskräfte behindern die Verwendung der Minderheitensprache, entweder weil sie selbst nicht ausreichend Französisch sprechen oder weil sie zögern, sie zu verwenden. Ebenso neigen Frankophone dazu, auf Englisch zu arbeiten, wenn sie befürchten, dass ihr beruflicher Beitrag nicht vollumfänglich anerkannt wird, sofern ihre Vorgesetzten nicht täglich Französisch sprechen und die Bedeutung der Sprache nicht betonen.“ ^{[ 20 ]}

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• Gesetz über die Amtssprachen (Kanada)
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• Königliche Kommission für Zweisprachigkeit und Bikulturalismus
• Sprachen Kanadas
• Zeitleiste der Amtssprachenpolitik in Kanada