Änderungen der russischen Verfassung von 2020

Die im Januar 2020 vorgeschlagenen Verfassungsänderungen von 2020 stellen die zweite wesentliche Änderung der russischen Verfassung von 1993 dar. Zur Einführung dieser Änderungen ließ der russische Präsident Wladimir Putin eine Volksabstimmung durchführen . Sie wurden am 1. Juli per Volksentscheid angenommen.

Nachdem Putin am 3. Juli eine Exekutivverordnung unterzeichnet hatte, um die Änderungen offiziell in die russische Verfassung einzuführen, traten sie am 4. Juli in Kraft. ^{[ 1 ]}

Seit der Ratifizierung der Verfassung im Jahr 1993 wurden mehrere Verfassungsänderungen vorgeschlagen. Im Jahr 2008 wurden vier Artikel geändert, um die Amtszeiten des Präsidenten und der Staatsduma zu verlängern sowie einen jährlichen Bericht des Premierministers an die Duma-Mitglieder einzuführen. Anfang 2014 wurden acht weitere Verfassungsänderungen ratifiziert und eine aufgehoben, was zur Abschaffung des Obersten Schiedsgerichtshofs und zur Anpassung der Staatsanwaltschaftszuweisungen führte. Mitte 2014 wurden zwei weitere Artikel geändert, um dem Präsidenten die Möglichkeit zu geben, bis zu 10 % (17 Mitglieder) des Föderationsrates zu ernennen . ^{[ 2 ]}

Präsident Putin unterbreitete am 15. Januar 2020 in seiner jährlichen Rede vor der Föderationsversammlung neue Vorschläge. ^{[ 3 ]} Die Änderungen wurden von einer von Putin eingesetzten Kommission unter der Leitung der Akademikerin Taliya Habrieva , des Senators Andrey Klishas und des Abgeordneten Pavel Krasheninnikov ausgearbeitet . ^{[ 4 ] [ 5 ]}

Gemäß Artikel 136 und 108 bedürfen Änderungen der Bestimmungen der Kapitel 3–8 der gleichen Zustimmung wie ein Bundesverfassungsgesetz, nämlich einer Zwei-Drittel- Mehrheit in der Staatsduma ( Unterhaus ), einer Drei-Viertel- Mehrheit im Föderationsrat ( Oberhaus ) und der Ratifizierung durch zwei Drittel der 85 regionalen Parlamente der föderalen Subjekte (57 regionale Ratifizierungen sind erforderlich, damit eine Änderung in Kraft treten kann).

Der Präsident legte den Gesetzentwurf am 20. Januar formell der Staatsduma vor. ^{[ 6 ]} Am 11. März billigte die von regierungsnahen Parteien dominierte Staatsduma die Vorschläge in dritter Lesung ohne Einwände. ^{[ 7 ]} Bis zum 13. März hatten die Parlamente aller 85 Föderationssubjekte die Verfassungsänderungen gebilligt. ^{[ 8 ]} Am 16. März bestätigte das russische Verfassungsgericht die Änderungen. ^{[ 9 ]}

Gemäß Artikel 81 Absatz 3 der russischen Verfassung darf dieselbe Person nicht länger als zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten das Amt des Präsidenten der Russischen Föderation bekleiden. ^{[ 10 ]} Dies hätte bedeutet, dass Wladimir Putin, der 2012 zum Präsidenten gewählt und 2018 wiedergewählt wurde, nicht an der Präsidentschaftswahl 2024 hätte teilnehmen können . ^{[ 11 ]} Bereits 2018 hatte Putin erklärt, er werde nicht länger als zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten Präsident sein und schloss eine Teilnahme an der Wahl 2024 aus. ^{[ 12 ] [ 13 ]}

Durch Verfassungsänderungen in Russland wurde das sogenannte „2024-Problem“ ^{[ 14 ]} im Zusammenhang mit dem Ende von Putins Präsidentschaft in diesem Jahr gelöst. ^{[ 15 ]}

Laut einer Gallup-International-Umfrage vom Dezember 2017 hätten 46 % der Wähler nicht gewusst, wen sie sonst wählen sollten (in 77 % der Fälle Wladimir Putin), wenn der Kandidat, für den sie stimmen wollten, nicht auf dem Wahlzettel gestanden hätte. 19 % hätten ihre Stimme ungültig gemacht. ^{[ 16 ]} Valery Fedorov, Direktor des Russischen Meinungsforschungszentrums , ^{[ 17 ]} behauptete, die russische Bevölkerung habe sich mit diesem Problem nicht auseinandergesetzt. ^{[ 18 ]} Teilnehmer von Fokusgruppen des Lewada-Zentrums nannten zwei Hauptlösungen: den Erhalt der präsidialen Befugnisse Wladimir Putins und die Ernennung eines Nachfolgers. ^{[ 19 ]} 2018 schlug Valery Sorkin eine Verfassungsänderung vor, um Putin den Verbleib im Amt zu ermöglichen. ^{[ 20 ]} Im März desselben Jahres erklärte Putin jedoch in einem Interview mit Megyn Kelly ausdrücklich, er werde die Verfassung nicht ändern . ^{[ 21 ]} Sergei Markov erklärte, Putins wiederholte Ablehnung der Abschaffung der Amtszeitbegrenzung habe die Diskussionen über mögliche Szenarien für 2024 zum Stillstand gebracht. ^{[ 22 ]} Letztendlich wurden, entgegen früherer Versprechen, die Beschränkungen, die Putin an einer weiteren Präsidentschaft in der Russischen Föderation hinderten, geändert. ^{[ 23 ]}

Laut dem Politologen Kirill Rogov blieb die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des russischen Staates aufgrund der gescheiterten Tandem-Erfahrung und des Fehlens von Institutionen zur Machtteilung unklar. ^{[ 24 ]} Neben dem offenkundigen Konflikt zwischen Putins politischem Regime und dem offiziellen Staatssystem bestanden auch Sicherheitsrisiken für Putin und seine Familie im Falle seines vollständigen Rücktritts sowie Probleme mit der Verfassung, die diesen Fall als mögliche Folge garantiert. ^{[ 25 ]}

Im Jahr 2020 wurden 41 Artikel überarbeitet und fünf weitere hinzugefügt. Abgesehen vom 1., 2. und 9. Kapitel, die nur durch die Einberufung einer Verfassungsgebenden Versammlung und die Ausarbeitung einer neuen Verfassung geändert werden können, wurden rund 60 % der Artikel geändert. Die wichtigsten Änderungen betreffen die Machtverteilung zwischen den Staatsgewalten: Abkehr vom 1993 eingeführten superpräsidentiellen System und gleichzeitige Schaffung eines neuen Systems, das auf dem Prinzip der Gewaltenteilung beruht. ^{[ 2 ]}

Im Allgemeinen wurden folgende Änderungen vorgeschlagen: ^{[ 26 ] [ 27 ] [ 28 ] [ 29 ] [ 30 ]}

• Die Klausel „aufeinanderfolgend“ in dem Artikel, der die maximale Anzahl von Präsidentschaftsperioden regelt, soll gestrichen werden, wobei frühere Amtszeiten vor Inkrafttreten der Änderung nicht berücksichtigt werden. Dadurch würden die bisherigen Amtszeiten von Präsident Putin ungültig, und er könnte zwei weitere Amtszeiten absolvieren und somit 2024 erneut kandidieren. Dem ehemaligen Präsidenten Dmitri Medwedew wäre es ohnehin erlaubt gewesen, zwei weitere Amtszeiten zu absolvieren, da seine letzte 2012 endete (ebenso wie die von Jelzin , wäre dieser noch am Leben gewesen), aber zwei weitere Amtszeiten, ob aufeinanderfolgend oder nicht, wären ihm definitiv möglich.
• Die russische Verfassung sollte Vorrang vor dem Völkerrecht haben;
• Die Staatsduma (das Unterhaus des Parlaments) sollte das Recht haben, die Kandidatur des Premierministers zu bestätigen (derzeit erteilt sie nur ihre Zustimmung zu seiner Ernennung), die Staatsduma wird auch die Kandidaten für stellvertretende Premierminister und Bundesminister bestätigen können, der Präsident wird ihre Ernennung nicht ablehnen können, aber in einigen Fällen in der Lage sein, sie aus dem Amt zu entfernen;
• Personen, die „wichtige Positionen für die Gewährleistung der Sicherheit des Landes“ innehaben (Präsident, Minister, Richter, Regionalchefs), dürfen weder zum Zeitpunkt ihrer Amtsausübung noch, im Falle des Präsidenten, zu irgendeinem Zeitpunkt davor, die Staatsbürgerschaft oder Aufenthaltserlaubnis eines anderen Landes besitzen.
• Ein Präsidentschaftskandidat muss mindestens 25 Jahre (früher 10 Jahre) in Russland gelebt haben und darf zu keinem Zeitpunkt in seinem Leben eine ausländische Staatsbürgerschaft oder einen ausländischen Wohnsitz besessen haben (es besteht keine Möglichkeit, die ausländische Staatsbürgerschaft aufzugeben, um für das Präsidentenamt wählbar zu sein);
• Der Föderationsrat (das Oberhaus des Parlaments) kann dem Präsidenten vorschlagen, Bundesrichter zu entlassen; in einigen Fällen hat der Föderationsrat auf Vorschlag des Präsidenten das Recht, Richter des Verfassungsgerichts und des Obersten Gerichtshofs zu entlassen;
• Bestimmte Minister, die den Strafverfolgungsbehörden vorstehen, müssen vom Präsidenten im Einvernehmen mit dem Föderationsrat ernannt werden;
• Der Mindestlohn darf nicht niedriger sein als das Existenzminimum;
• Regelmäßige Indexierung der Renten;
• Festigung des Status und der Rolle des Staatsrats (derzeit ist er nur ein beratendes Gremium und nicht in der Verfassung vorgesehen);
• Dem Verfassungsgericht die Möglichkeit einräumen, auf Antrag des Präsidenten die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu überprüfen, die von der Föderationsversammlung der Russischen Föderation verabschiedet wurden, bevor sie vom Präsidenten unterzeichnet werden;
• Die Ehe wird als Beziehung zwischen einem Mann und einer Frau definiert . ^{[ 30 ] [ 31 ] [ 32 ]}

Neben Initiativen zur Machtumverteilung enthielt der erste Entwurf einige sozial und wirtschaftlich ausgerichtete Änderungen. Putin schlug insbesondere vor, den Mindestlohn über die Armutsgrenze zu heben und eine jährliche Rentenerhöhung zu garantieren. Die Änderungen dieses Blocks wurden von einer Expertengruppe aus Parlamentsmitgliedern, Wissenschaftlern und Volksvertretern erarbeitet. Infolge ihrer Arbeit wurde die Verfassung um Artikel ergänzt, die eine klare Haltung der Regierung gegenüber Bereichen wie öffentlicher Gesundheit, Wissenschaft, Kultur, Freiwilligenarbeit und Jugend festschreiben. Darüber hinaus enthalten die Änderungen einige Neuerungen, wie die Anerkennung der russischen Sprache als „Sprache des staatsbildenden Volkes“, den Schutz der „historischen Wahrheit“ und die Erwähnung des Glaubens an Gott im Zusammenhang mit dem kulturellen Erbe. Die meisten dieser Änderungen beinhalten keine neuen Konzepte, sondern wiederholen Normen, die bereits in Bundesgesetzen enthalten sind. ^{[ 2 ]} Eine der Änderungen verbot die Abtretung russischen Territoriums an ausländische Mächte. ^{[ 33 ] [ 34 ]}

Die Verfassungsänderungen wurden einer nationalen Abstimmung vorgelegt, die ursprünglich für April 2020 angesetzt, aber aufgrund der COVID-19-Pandemie verschoben wurde . Sie wurden auf den 1. Juli 2020 neu angesetzt (mit der Möglichkeit zur vorzeitigen Stimmabgabe ab dem 25. Juni 2020).

Das Abstimmungsverfahren wurde bereits im Entwicklungsprozess festgelegt. Zuvor gab es kein Konzept einer „landesweiten Abstimmung“. Das beschlossene Verfahren unterscheidet sich deutlich von einer regulären Wahl oder einem Referendum: nur ein Monat Vorbereitungszeit statt 90–100 Tagen; die Wahlbeobachter dürfen ausschließlich den von den Bundes- und Landesbehörden gebildeten öffentlichen Kammern angehören; „Information der Öffentlichkeit“ über den Inhalt der Änderungen statt Agitation; keine Mindestwahlbeteiligung; die Möglichkeit zur Online-Abstimmung. ^{[ 2 ]}

Bei 98 % ausgezählter Stimmen und 78 % Ja-Stimmen gegenüber 22 % Nein-Stimmen wurden die Verfassungsänderungen problemlos angenommen.

Die Verfassungsänderungen wurden so interpretiert, dass sie es Präsident Wladimir Putin ermöglichen, auch nach 2024 im Amt zu bleiben. Nach der vorherigen Fassung der Verfassung hätte Putin im Jahr 2024 zurücktreten müssen. ^{[ 35 ]}

Die Hauptdebatten um die gesamte Regelung entstanden durch die Änderung des Verfassungsänderungsverfahrens (siehe Kapitel 9). Ein neues dreistufiges Verfahren wurde eingeführt. Nach Zustimmung durch das Bundes- und die Landesparlamente trat zunächst nur der dritte Artikel, der das Vollzugsverfahren der Änderung beschreibt, in Kraft. Nach der Bestätigung des Dokuments durch das Verfassungsgericht wurde der zweite Artikel, der das landesweite Abstimmungsverfahren regelt, erlassen. Der erste Artikel, der alle Änderungen enthält, kann nur mit Zustimmung der Mehrheit der Wähler in Kraft treten. ^{[ 2 ]}

Die Verfassungsänderungen wurden auch wegen ihres Widerspruchs zu den ersten beiden Kapiteln der Verfassung kritisiert. Insbesondere richtete sich die Kritik gegen die Änderungen, die religiöse Fragen, den Vorrang der Verfassung vor der zwischenstaatlichen Autorität, das Recht des Präsidenten zur Entlassung von Richtern und die Zusammenlegung der lokalen Behörden zu einem „einheitlichen öffentlichen Behördensystem“ betrafen. Nach Prüfung der betreffenden Änderungen sowie derjenigen, die frühere Amtszeiten des Präsidenten vor Inkrafttreten der Änderung außer Kraft setzte, stellte das Verfassungsgericht jedoch keine Widersprüche fest. ^{[ 2 ]}

Manche betrachten die Einführung und Verabschiedung der Verfassungsänderungen als eine Form des Selbstputsches , da sie die Amtszeitbegrenzung für das Präsidentenamt aufhoben und Putin mehr Macht verliehen. ^{[ 36 ]}

Die New York Times schrieb, dass das vorgeschlagene Verbot der gleichgeschlechtlichen Ehe „ein Versuch sei, die Wahlbeteiligung bei einem Verfassungsreferendum zu erhöhen, das ihn an der Macht halten könnte und bei den Russen große Begeisterung ausgelöst hat“. ^{[ 30 ]}

Der Guardian schrieb, dassPutins im Januar angekündigter Schritt zunächst als Mittel gesehen wurde, um nach 2024 an der Macht zu bleiben, da er nach aktuellem Stand aufgrund der Amtszeitbegrenzung nicht mehr als Präsident amtieren kann. ^[ 31 ^] Der Guardian merkte weiter an ^, dass Putins direkte Unterstützung für die Verfassungsänderungen deren Verabschiedung wahrscheinlich mache. In seiner vierten Amtszeit als Präsident habe er einen zunehmend konservativen Kurs eingeschlagen. ^{[ 31 ]}

Will Partlett schrieb, die Verfassungsänderungen seien ein Beispiel für „theatralische Verfassungsgebung“, die dazu diene, autoritären Populismus in Russland zu stützen. Die Änderungen verankern somit legislative Tendenzen hin zu Zentralismus, Personalismus und Protektionismus in der Verfassung. ^{[ 37 ]}

Am 16. März 2020 wandten sich 128 russische Juristen, Politikwissenschaftler und Menschenrechtsverteidiger , darunter Georgi Satarow , Mitglied der Verfassungskonferenz der Russischen Föderation, Irina Alebastrowa , Professorin an der Higher School of Economics und Doktorin der Rechtswissenschaften, Sergei Guriev , Professor am Institut für Politikwissenschaft , und der Menschenrechtsverteidiger Lew Ponomarjow , mit einer Petition an den Europarat . Darin forderten sie eine rechtliche Prüfung der Verfassungsänderungen . Die Petition wurde auf Change.org veröffentlicht und erreichte bis zum 27. Mai über 200.000 Unterschriften. Am selben Tag beschloss der Europarat, die Anfrage an die Venedig-Kommission weiterzuleiten . Die Kommission sollte die Einhaltung europäischer und internationaler Standards für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen Russlands als Mitglied des Europarats prüfen. ^{[ 38 ]}

Am 18. Juni wurde die Stellungnahme der Venedig-Kommission zu den vom Präsidenten der Russischen Föderation am 14. März unterzeichneten Verfassungsänderungsentwürfen bezüglich der Vollstreckung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in der Russischen Föderation veröffentlicht. ^{[ 39 ]} Die Kommission stellte fest, dass die Vollstreckung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zwingend ist: Gemäß Artikel 46 der Europäischen Menschenrechtskonvention sind die Urteile des EGMR bindend. Die vorgeschlagenen Änderungen verwenden den Begriff „verfassungswidrig“, der zu weit gefasst ist und über die Definition des geltenden Artikels 79 der Verfassung hinausgeht („Einschränkung der Rechte und Freiheiten des Einzelnen und des Bürgers oder Verstoß gegen die Grundprinzipien der Verfassungsordnung der Russischen Föderation“). Diese Bedenken sind vor dem Hintergrund der vorgeschlagenen Änderung von Artikel 83 der Verfassung zu sehen, die dem Föderationsrat die Befugnis einräumt , Richter des Verfassungsgerichts auf Antrag des Präsidenten zu entlassen . ^{[ 40 ]}

Am 23. März 2021 wurde die Stellungnahme der Venedig-Kommission zu den Verfassungsänderungen und dem Verfahren ihrer Annahme veröffentlicht. ^{[ 41 ]} Die Kommission begrüßte die Änderungen, da sie mehrere positive Neuerungen mit sich bringen (verstärkter Schutz der sozialen Rechte, Begrenzung der Amtszeit des Präsidenten auf zwei Perioden, Möglichkeit für den Präsidenten, die Anwendung seines Vetorechts dem Verfassungsgericht vorzulegen, Vetorecht für den Staatsrat , der bereits seit zwei Jahrzehnten ausschließlich auf Grundlage eines Exekutivgesetzes agierte, Ausweitung der parlamentarischen Kontrolle, einschließlich der Möglichkeit, Untersuchungen gegen die Leiter staatlicher Organe durchzuführen und den Jahresbericht des Generalstaatsanwalts der Russischen Föderation anzuhören , sowie die Einführung einer festen sechsjährigen Amtszeit für die meisten Senatoren des Föderationsrates). ^{[ 42 ]} Gleichwohl stellte die Kommission einige schwerwiegende Mängel in der Verfassung und dem Verfahren ihrer Annahme fest. ^{[ 43 ]}

Die Kommission wies darauf hin, dass die Erhebung bestehender Bestimmungen des ordentlichen Rechts auf Verfassungsebene generell die Gefahr birgt, die betreffenden Fragen von der öffentlichen Debatte auszuschließen und somit die Demokratie einzuschränken . Verfassungsrechtlich verankerte Normen werden starrer; sie können nicht vom Verfassungsgericht überprüft werden und dienen im Gegenteil als dessen Maßstab für die Bewertung anderer Rechtsvorschriften.

Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die Verfassungsänderungen die Position des Präsidenten der Russischen Föderation unverhältnismäßig gestärkt und einige der ursprünglich in der Verfassung vorgesehenen Kontrollmechanismen außer Kraft gesetzt haben. ^{[ 44 ] [ 45 ]} Der persönliche Ausschluss des amtierenden und des vorherigen Präsidenten (Wladimir Putin und Dmitri Medwedew) von der Amtszeitbegrenzung widerspricht der Logik der verabschiedeten Verfassungsänderung, die die Amtszeit des Präsidenten auf zwei Perioden begrenzt. ^{[ 46 ]} Der ungewöhnlich weite Umfang der Immunität in Verbindung mit den Amtsenthebungsregeln, die eine Absetzung des Präsidenten erheblich erschweren, gibt Anlass zu ernsthaften Bedenken hinsichtlich der Rechenschaftspflicht des Präsidenten. Der Präsident hat auf Kosten des Regierungschefs zusätzliche Befugnisse erlangt . Die Erhöhung der Anzahl der vom Präsidenten ernannten Senatoren könnte diesem zusätzlichen Einfluss verleihen und somit Zweifel daran aufkommen lassen, ob der Föderationsrat ausreichend unabhängig von der Exekutive sein wird , um die ihm durch die Verfassung übertragenen Kontrollfunktionen wahrnehmen zu können. Zusammengenommen gehen diese Änderungen weit über das hinaus, was nach dem Prinzip der Gewaltenteilung selbst in präsidentiellen Regimen angemessen ist . ^{[ 47 ]}

Die Kommission stellte fest, dass die Änderungen der Bestimmungen zur Justiz , insbesondere die Befugnis des Präsidenten, die Entlassung von Präsidenten der obersten Gerichte sowie von Präsidenten, Vizepräsidenten und Richtern der Kassations- und Berufungsgerichte aus sehr vagen Gründen einzuleiten, das Kernelement der richterlichen Unabhängigkeit beeinträchtigen. Zusammengenommen stellen die Änderungen der Bestimmungen zur Justiz eine Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit in der Russischen Föderation dar. ^{[ 48 ]}

Die Kommission kam ferner zu dem Schluss, dass die Änderungen die konstituierenden Subjekte und die Organe der lokalen Selbstverwaltung schwächen . ^{[ 49 ]} Die Aufnahme von Bestimmungen, die sich auf die russische Nation beziehen , erzeugt einen Widerspruch zum multiethnischen Charakter der Russischen Föderation.

Hinsichtlich des Verfahrens zur Verabschiedung der Verfassungsänderungen kam die Venedig-Kommission zu dem Schluss, dass die Eile bei der Ausarbeitung der weitreichenden Änderungen angesichts ihrer Tragweite und ihrer gesellschaftlichen Auswirkungen eindeutig unangemessen war. Diese Eile führte dazu, dass vor der Verabschiedung der Änderungen durch das Parlament nicht genügend Zeit für eine angemessene Konsultation der Zivilgesellschaft blieb . ^{[ 50 ] [ 51 ]} Da keine Verfassungsgebende Versammlung Russlands einberufen wurde, wurde die Verfassung nach ihrer Annahme durch das Parlament und die Föderationssubjekte verabschiedet . Im Anschluss daran mussten die Änderungen gemäß Artikel 135 der Verfassung in Kraft treten. Ein negatives Ergebnis der ad hoc eingeführten zusätzlichen Schritte, d. h. der Überprüfung durch das Verfassungsgericht und der gesamtrussischen Abstimmung, hätte das Inkrafttreten der Änderungen nicht verhindern können. Daraus folgt, dass die Einführung dieser zusätzlichen Schritte im Verfahren zur Verfassungsänderung einen offensichtlichen Widerspruch zu Artikel 16 der Verfassung schuf, der „die Grundprinzipien der verfassungsmäßigen Ordnung der Russischen Föderation“ schützt.

• Russland unter Wladimir Putin