Nullbasierte Budgetierung

Die Nullbasierte Budgetierung ( ZBB ) ist eine Budgetierungsmethode , die die Begründung und Genehmigung aller Ausgaben in jeder neuen Budgetperiode erfordert. ^{[ 1 ]} Sie wurde in den 1970er Jahren von Peter Pyhrr entwickelt . Diese Methode analysiert den Bedarf und die Kosten einer Organisation, indem sie zu Beginn jeder Periode von einem „Null-Bestand“ (d. h. ohne Mittelzuweisung) ausgeht. Ziel ist es, die Ressourceneffizienz zu bewerten, indem ermittelt wird, ob Leistungen kostengünstiger erbracht werden können. Die Einsparungen gehen jedoch mit einer vollständigen Umstrukturierung in jedem Budgetzyklus einher. Obwohl die ZBB zumindest teilweise sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor Anwendung findet , bestehen Zweifel, ob sie jemals in einer Organisation vollständig ausgeschöpft wurde.

Die Nullbasisbudgetierung erfordert, dass alle Ausgaben in jeder neuen Budgetperiode , in der Regel jährlich, begründet und genehmigt werden . Die Methode analysiert den Bedarf und die Kosten einer Organisation , indem sie zu Beginn jeder Periode von keiner Finanzierungszuweisung ( Nullbasis ) ausgeht. Ziel ist die Bewertung der Ressourceneffizienz, indem ermittelt wird, ob Leistungen kostengünstiger erbracht werden können.

Als Leiter der Finanzbuchhaltung bei Texas Instruments entwickelte Peter Pyhrr die Nullbasisbudgetierung, um strategische Ziele in den Budgetierungsprozess zu integrieren, indem er sie mit Funktionsbereichen verknüpfte. In seinem System werden Kosten gruppiert und mit den bisherigen Ergebnissen und den aktuellen Erwartungen verglichen. Dies ermöglicht dem Management, Mittel bedarfsgerecht statt anhand historischer Ausgaben zuzuweisen. Pyhrr wurde vom damaligen Gouverneur von Georgia , Jimmy Carter, mit der Leitung des staatlichen Haushaltsverfahrens beauftragt. ^{[ 2 ] [ 3 ]}

ZBB ermutigt Unternehmen, die Finanzierung jeder Abteilung und deren aktuellen Bedarf zu überprüfen, anstatt sich an der Entwicklung des Vorjahresbudgets oder der bisherigen Ausgaben zu orientieren. ^{[ 4 ]} Dadurch können redundante Ausgaben vermieden werden. Die Kommunikation zwischen den Abteilungen lässt sich verbessern, indem die Mitarbeiter in Entscheidungsprozesse und die Priorisierung des Budgets einbezogen werden. ZBB kann als fortlaufender Prozess über mehrere Jahre hinweg umgesetzt werden, sodass jedes Jahr nur eine begrenzte Anzahl von Abteilungen oder Geschäftsbereichen betroffen ist.

Die Budgetplanung kann jedoch zeitaufwendig, arbeitsintensiv und personalintensiv sein; die Einsparungen gehen mit einer vollständigen Umstrukturierung in jedem Budgetzyklus einher. Es besteht die Möglichkeit, dass Führungskräfte ihre Lieblingsprojekte als „notwendige“ Ausgaben darstellen. Abteilungen können aufgrund der Unsicherheiten durch Marktschwankungen Schwierigkeiten haben, ihre Budgets zu rechtfertigen. Führungskräfte müssen mehr Zeit für Budgets aufwenden, die sie sonst für andere Aufgaben nutzen könnten. Der Zeit- und Schulungsaufwand für die Nullbasisbudgetierung kann dazu führen, dass Führungskräfte nicht auf plötzliche Veränderungen im Betriebsablauf reagieren, wie z. B. Marktveränderungen oder Notfälle in der Abteilung. ^{[ 5 ]} Infolgedessen kann es länger dauern, bis ein Unternehmen die notwendigen Mittel bereitstellt.

In den Vereinigten Staaten entwickelte Texas Instruments als erstes Unternehmen die Nullbasisbudgetierung für den privaten Sektor. ^{[ 6 ]} Jimmy Carter , der damalige Gouverneur von Georgia, wandte dieselbe Methode im öffentlichen Sektor an , als er den Staatshaushalt für 1973 aufstellte. Drei Jahre später, nach Carters Wahl zum Präsidenten der Vereinigten Staaten , führte die Bundesregierung die Nullbasisbudgetierung mit dem „Government Economy and Spending Reform Act“ von 1976 ein . ^{[ 7 ]} Präsident Carter verpflichtete die Bundesregierung Ende der 1970er Jahre zur Anwendung der Nullbasisbudgetierung. Wie das Government Accountability Office (GAO) später erklärte: „Die Nullbasisbudgetierung (ZBB) war ein Verfahren zur Budgetplanung der Exekutive, das 1977 in der Bundesregierung eingeführt wurde. Ihr Hauptaugenmerk lag auf der Optimierung der erzielbaren Ergebnisse bei alternativen Budgetniveaus. Im Rahmen der ZBB sollten die Behörden Prioritäten auf Grundlage der Programmergebnisse festlegen, die bei alternativen Ausgabenniveaus erzielt werden konnten, wobei eines dieser Niveaus unterhalb der aktuellen Finanzierung lag.“ ^{[ 8 ]}

Für die meisten US-Regierungen sind die Hauptnutzer von ZBB (Zero-Based Budgeting) die Parlamente, Regierungsbehörden und die Exekutive. Zu den Parlamenten gehören der Kongress, die Landesparlamente und die Stadträte, die alle eine Zusammenfassung und Fokussierung auf öffentliche Prioritäten und Ziele benötigen. Behörden, darunter die Behördenleiter und Abteilungsleiter, benötigen detailliertere Informationen und konzentrieren sich auf die Programmdurchführung und -effizienz. Die Exekutive schließlich umfasst den Präsidenten, die Gouverneure und die Bürgermeister/Stadtmanager, die sich auf die Bedürfnisse der Parlamente und Behörden konzentrieren. ^{[ 7 ]} Obwohl Parlamente, Behörden und Exekutive unterschiedliche Schwerpunkte haben, müssen sie alle die Effektivität der aktuellen Aktivitäten prüfen und entscheiden, ob diese eingestellt oder reduziert werden sollten. ^{[ 7 ]}

Laut Peter Sarant, dem ehemaligen Leiter der Managementanalyse-Schulung der US-amerikanischen Kommission für den öffentlichen Dienst während der Einführung des Nullbasisbudgets unter Carter, hat ZBB „für verschiedene Menschen unterschiedliche Bedeutungen“. Einige Definitionen legen nahe, dass Nullbasisbudgetierung bedeutet, Budgets von Grund auf neu zu erstellen oder jedes Programm bzw. jede Aktivität von Grund auf zu begründen. In vielen großen Behörden ist eine vollständige Überprüfung aller Programmelemente innerhalb eines Budgetzeitraums jedoch nicht praktikabel und würde einen übermäßigen Verwaltungsaufwand verursachen. ^{[ 9 ] : 3} In vielerlei Hinsicht ähnelt das weit verbreitete Missverständnis von ZBB eher einem „Sunset Review“-Prozess als einem traditionellen Nullbasisbudgetierungsverfahren im öffentlichen Sektor.

Eine Übersicht zum Zero-Based Budgeting (ZBB) umfasst drei Elemente: die Bestimmung der Entscheidungseinheit (die Formulierung einer Budgetstruktur), die Formulierung des Entscheidungspakets (die Zusammenstellung eines Budgetantrags) und die Rangfolge der Pakete. Im öffentlichen Sektor besteht ZBB aus drei Komponenten: der Ermittlung der Finanzierungsniveaus für die Einheiten (traditionell ein Nullbasisbudget, ein Budget für die laufende Finanzierung und ein Budget für eine erweiterte Dienstleistung), deren Auswirkungen auf die Einheit anhand von Leistungskennzahlen und der Rangfolge der Entscheidungspakete hinsichtlich der Finanzierungsniveaus. In vielen Fällen wurden die Programmmitarbeiter beauftragt, nach alternativen Modellen zu suchen, die eine effizientere Erbringung von Dienstleistungen bei geringeren Finanzierungsniveaus ermöglichen. Das US General Accounting Office (GAO) überprüfte 1997 frühere Initiativen zur leistungsorientierten Budgetierung. ^{[ 8 ] : 6}

Die Nullbasierte Budgetierung (ZBB) wurde am 7. August 1981 im Rahmen der US-Bundeshaushaltsplanung offiziell abgeschafft. „Einige Beteiligte am Budgetprozess sowie andere Beobachter führten bestimmte Effizienzgewinne in Programmen, die sich aus der Berücksichtigung von Alternativen ergaben, auf die ZBB zurück. Die ZBB etablierte im Rahmen der US-Bundeshaushaltsplanung die Anforderung, alternative Finanzierungsniveaus vorzulegen und diese mit alternativen Ergebnissen zu verknüpfen.“ ^{[ 8 ]} Dieses Element des ZBB-Budgetierungsprozesses blieb während der Amtszeiten von Reagan, Bush und der frühen Clinton-Ära in Kraft, bevor es 1994 abgeschafft wurde.

Es herrscht oft erhebliche Verwirrung über die Bedeutung von Nullbasisbudgetierung. Es gibt keine Belege dafür, dass die Nullbasisbudgetierung im öffentlichen Sektor jemals die „Erstellung von Budgets von Grund auf“ und die „Prüfung jeder einzelnen Rechnung“ als Teil der Analyse umfasst hat. In Diskussionen über Nullbasisbudgetierung besteht häufig Verwechslungsgefahr zwischen dem Nullbasisbudgetierungsprozess und dem Sunset-Review-Verfahren. Bei einem Sunset-Review wird die gesamte Funktion eingestellt, sofern kein Nachweis über die Wirksamkeit des Programms erbracht wird.

Sarants Definition der Nullbasis, basierend auf den Erfahrungen mit staatlichen Ausbildungsprogrammen, ist die Mindestfinanzierung, die notwendig ist, um ein Programm aufrechtzuerhalten. Demnach ist die Mindestfinanzierung das „Programm- oder Finanzierungsniveau, unterhalb dessen die Fortführung eines Programms nicht möglich ist, da kein konstruktiver Beitrag zur Erreichung seines Ziels geleistet werden kann.“ ^{[ 9 ] : 73} Die Bestimmung dieses Finanzierungsniveaus für Programme hat sich als subjektiv und problematisch erwiesen.

Folglich haben einige Bundesstaaten willkürliche Prozentsätze festgelegt, um sicherzustellen, dass auch geringere Beträge als im Vorjahr beantragt werden. Dies geschieht durch die Festlegung, dass eine Alternative 50, 80 oder 90 Prozent des Vorjahresantrags betragen muss. ^{[ 10 ] : 52} Dies entspricht der Analyse der Auswirkungen einer Kürzung der Mittel um 10, 20 oder 50 Prozent auf den Programmbetrieb als „Nullbasis“-Finanzierungsniveau.

Leistungskennzahlen sind ein zentraler Bestandteil des ZBB-Prozesses. Im Kern benötigt er Qualitätskennzahlen, um die Auswirkungen von Finanzierungsszenarien auf die Programmdurchführung und -ergebnisse zu analysieren. Ohne diese Kennzahlen ist ZBB nicht anwendbar, da Entscheidungspakete nicht priorisiert werden können. Für eine ZBB-Analyse werden „alternative Entscheidungspakete erstellt und priorisiert, wodurch eine Grenznutzen- und Vergleichsanalyse ermöglicht wird.“ ^{[ 10 ] : 52}

Traditionell konzentrierte sich eine ZBB-Analyse auf drei Arten von Kennzahlen. Dies sind „…Effektivität, Effizienz und Arbeitsbelastung für jede Entscheidungseinheit. Indirekte oder Ersatzindikatoren konnten verwendet werden, wenn diese Systeme nicht existierten oder sich in der Entwicklung befanden.“ ^{[ 8 ] : 6}

Laut GAO waren die Behörden der Ansicht, dass für die Umsetzung der neuen Initiative nicht genügend Zeit zur Verfügung stand. ^{[ 11 ]} Die Notwendigkeit, Planungs- und Budgetierungsfunktionen innerhalb des Budgetzyklus zu komprimieren, erwies sich als besonders schwierig und beeinträchtigte die Fähigkeit der Programmmanager, alternative Ansätze zur Erreichung der Behördenziele zu finden. Einige Behördenvertreter waren zudem der Meinung, dass die für die ZBB-Analyse erforderlichen Leistungsdaten fehlten. ^{[ 8 ] : 50–51}

Laut der National Conference of State Legislatures bedeutete ZBB ursprünglich, dass alle Budgetentscheidungen jährlich überprüft werden. ^{[ 12 ]} Dies erwies sich jedoch für jede Landesregierung als zu radikal. ^{[ 12 ]} Die Regierung des Bundesstaates Georgia , die ZBB 1971 erprobte, nutzte eine modifizierte Form. ^{[ 12 ]}

Vor 1993 gab es in China keinen westlichen Einfluss auf die Budgetplanung. Erst in den 1990er Jahren suchte China im Zuge der landesweiten Haushaltsreform nach einer neuen, modernen Form der Budgetierung und entschied sich schließlich für die Nullbasierte Budgetierung (ZBB). Das Konzept der ZBB wurde Anfang der 1990er Jahre in China eingeführt und konzentrierte sich zunächst auf die Provinz Hubei . Zur Umsetzung der ZBB wurde eine neue Richtlinie verabschiedet, die sogenannte Departmental Budgeting Reform (DBR). Laut Jun Ma, Professor an der Universität von Nebraska, verliefen die Anfangsjahre der ZBB in Hubei etwas holprig, da die DBR noch nicht in allen Ministerien der Provinz implementiert war. Nur wenige Ministerien führten das Budgetierungssystem ein, und die Ergebnisse, die sich durch die Verwendung unterschiedlicher Systeme in verschiedenen Ministerien ergaben, waren unbefriedigend. Es wurde allmählich deutlich, dass die traditionelle Anwendung der ZBB nicht zielführend sein würde. Beamte der Provinz Hubei und der DBR suchten nach Möglichkeiten, die besten Aspekte des ZBB-Systems zu integrieren und ein neues, ihren Bedürfnissen entsprechendes Budgetierungssystem zu entwickeln. Daraus resultierte ein chinesisch geprägtes zielorientiertes Budgetierungssystem (Target-Based Budgeting, TBB). Dieses System verpflichtete Behörden und Ämter zur Vorlage eines einfachen Budgets innerhalb einer vorgegebenen Frist. TBB, als modifizierte Form des ZBB-Systems, hat sich für die chinesische Regierung in Hubei über die Jahre hinweg recht gut bewährt, doch das Budgetierungssystem steht weiterhin vor zahlreichen Herausforderungen.

Es wurden zahlreiche Probleme festgestellt, von dem Fehlen eines einheitlichen Haushaltsplans und bestimmten Ausgaben, die irgendwie vom ZBB-Prozess ausgenommen sind, bis hin zum Einfluss oder den Auswirkungen politischer Faktoren.

Obwohl die Provinz Hubei einen detaillierten Haushalt erstellt hat, der Ausgaben und außerbudgetäre Einnahmen zusammenfasst, unterliegen bestimmte Ausgaben weiterhin der Kontrolle einzelner Personen außerhalb des Finanzministeriums. Dies erschwert die Priorisierung aller möglichen Regierungsprogramme erheblich. Politiker verfolgen stets eigene Pläne oder Reformvorhaben, die den Priorisierungsprozess im Rahmen des Nullbudgetierungsplans (ZBB) maßgeblich beeinflussen. Manche Politiker befürworten ein bestimmtes Programm und wünschen sich, dass das Finanzministerium diesem mehr Mittel zuweist, während andere anderer Meinung sind. Daher stoßen jegliche Veränderungen oder Verbesserungen ohne breite politische Unterstützung stets auf Widerstand. Ein Großteil der Ausgaben, wie Betriebskosten, Personalkosten und Regierungsprogramme, die erst nach dem Haushaltsjahr in Kraft treten, werden im ZBB-Prozess nicht berücksichtigt.

Two notable reforms to the ZBB process include having departments submit budget requests and the use of sunset legislation. Budget requests reflect a cut of a certain percentage, the current level of spending, and an increase of a certain percentage. This allows the opportunity of trading between departments of the funding of a lower priority of one department to a higher priority of another. Sunset legislation places certain programs implemented or that are currently being funded under review to determine efficiency, effectiveness and necessity.

Carlos Brito, a protégé of Jorge Paulo Lemann, "brought to Anheuser-Busch the concept of zero-based budgeting" at Anheuser-Busch InBev as early as in the 1990s.

3G Capital has become successful using ZBB within their company. They employed similar cost management concepts in their subsequent acquisitions: Burger King, Tim Hortons, Heinz, Kraft Foods, and Popeyes Louisiana Kitchen. It triggered measures as drastic as cutting hundreds of management jobs and jettisoning corporate jets, to as simple as requiring employees to ask to make photocopies.^[13][14][15] This might have continued the subjective notion that the budgeting style is a fix-all for businesses trying to lighten the load of a new company.^[16] Following the 2015 merger of Kraft and Heinz, some analysts and former employees blamed 3G Capital's use of ZBB for the company's poor performance.^[17]

According to Accenture,

Beispiele für Unternehmen, die ZBB erfolgreich implementiert haben, sind unter anderem ein Konsumgüterunternehmen, das 18 Prozent Einsparungen und einen Anstieg des Aktienkurses um 20 Prozent erzielen konnte, eine große Geschäftsbank, die dadurch einen erheblichen Geldbetrag freisetzte und in die Digitalisierung reinvestierte, sowie ein Gesundheitsunternehmen, das innerhalb von drei Jahren Einsparungen von 1,2 Milliarden Pfund (1,36 Milliarden Euro) erreichte.

Unternehmen wie Mondelēz International , Campbell Soup Company , Kraft Heinz , Anheuser-Busch InBev und Tesco , die in ihren Gewinnmitteilungen offen über den Einsatz von ZBB-Programmen sprechen , berichteten im ersten Halbjahr 2017, dass ZBB die Marketingproduktivität verbesserte und die Werbeausgaben optimierte, während gleichzeitig unnötige Gemeinkosten gesenkt wurden. ^{[ 18 ]} Auch bei 3G Capital erwies sich der Einsatz von ZBB als profitabel für die Aktionäre. Nachdem 3G Capital die Kosten bei Kraft rasch senkte, stieg der Aktienkurs um 36 Prozent. Diese Art der Budgetierung ermöglichte es Unternehmen wie Kraft, im Preiswettbewerb mit einigen der schlanker aufgestellten Konkurrenten wieder mithalten zu können. Zero-Based Budgeting (ZBB) sorgt dafür, dass mehr Geld an die Aktionäre fließt als in ungenutzte Abteilungen, überfinanzierte Programme und verschwenderische Ausgaben. ^{[ 13 ]}

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