Rechenschaftssystem für leitende Beamte

In Hongkong wurde das System zur Rechenschaftspflicht der leitenden Beamten (主要官員問責制) im Juli 2002 vom ersten Regierungschef Tung Chee Hwa eingeführt . Dieses System sieht vor, dass alle leitenden Beamten , darunter der Chefsekretär, der Finanzsekretär, der Justizsekretär und die Leiter der Regierungsbehörden, nicht länger politisch neutrale Beamte sind. Stattdessen werden sie alle vom Regierungschef ernannt.

Im Rahmen des neuen Systems würden alle Leiter von Behörden zu Ministern , Mitgliedern des Exekutivrats , eines neu strukturierten Kabinetts , werden . Sie würden direkt dem Regierungschef unterstellt sein, anstatt dem Chefsekretär oder dem Finanzsekretär.

Das POAS wurde als Schlüssel zur Lösung früherer Verwaltungsprobleme dargestellt, insbesondere der mangelnden Kooperation hochrangiger Beamter mit dem Regierungschef. Die Änderungen wurden von Tung zu Beginn seiner zweiten Amtszeit eingeführt, in der Hoffnung, die Schwierigkeiten zu beheben, mit denen er bei der Regierungsführung konfrontiert war. ^{[ 1 ]}

Es wurde 2008 durch das System der politischen Ernennung erweitert und ersetzt. ^{[ 2 ] [ 3 ]}

Nach der Übergabe der Souveränität erbte Hongkong das koloniale System, in dem alle Regierungsämter mit Beamten besetzt waren. Die historische Bürokratie war durch die Natur der Kolonialherrschaft bedingt . Regierungspolitik und Gesetzgebung wurden vollständig von der Bürokratie unter der Führung des Gouverneurs dominiert , mit Exekutiv- und Legislativrat, deren Mitglieder allesamt vom Gouverneur ernannt wurden. Ein Geflecht aus Beratungsgremien und Ausschüssen diente der Unterstützung und Ergänzung der Politik und verlieh dem System dadurch den Anschein von Elitebeteiligung und -unterstützung. ^{[ 4 ]}

Die Chinesisch-Britische Gemeinsame Erklärung und das Grundgesetz gingen von der Kontinuität einer bürokratisch geführten Regierung aus, um den Fortbestand des Regierungsapparates zu sichern. Gemäß diesem System waren lediglich der Chefsekretär, der Finanzsekretär und der Justizsekretär von Amts wegen Mitglieder des Exekutivrats (EXCO); die Mehrheit im Rat bestand aus inoffiziellen Mitgliedern. Somit blieben die leitenden Beamten der letzten britischen Verwaltung in ihren ursprünglichen Ressorts. De facto handelte es sich bei der ersten nicht-kolonialen Regierung um eine Koalitionsregierung mit hochrangigen Beamten unter der Leitung des damaligen Chefsekretärs für Verwaltung , Anson Chan . ^{[ 4 ]}

Seit der Rückgabe an China hat sich die Arbeitsweise des Exekutivrats (Exco) zunehmend verschlechtert. Einige Exco-Mitglieder haben gegen das Prinzip der „kollektiven Verantwortung“ verstoßen, indem sie die Entscheidungen des Exco nicht unterstützten. Dies ist die Ursache vieler politischer Fehlentscheidungen, wie beispielsweise der Wohnungsreform „85.000 Wohnungen“. Um die seiner Ansicht nach bestehenden Schwächen der Hongkonger Regierung zu beheben, führte Tung 2002 das POAS-Programm ein.

Der Skandal um die „kurze Aktenstapelung“ zeigt, dass die Regierung und der Regierungschef hochrangige Beamte, insbesondere Staatssekretäre, nicht zur Rechenschaft ziehen. Als Spitzenbeamte der Bürokratie wahren Staatssekretäre keine politische Neutralität mehr, da sie die Vorschläge der Öffentlichkeit und der unteren Beamten zusammenführen und Direktoren und Führungskräfte beraten; faktisch üben sie somit Einfluss auf die Politikgestaltung aus. Politische Neutralität gilt als ungeschriebenes Prinzip zur Förderung der Unparteilichkeit innerhalb der Regierung und ist „der Grundwert guter Regierungsführung ^{[ 5 ]} “, da Beamte nicht gewählt werden, nicht die Interessen der Bevölkerung vertreten sollen und kein Mandat zur Ausübung von Macht besitzen. Dennoch üben sie Macht aus, und es gibt keine Mechanismen zur Rechenschaftspflicht, die sie vollständig erfassen können. Erstens kann der Legislativrat sie zwar durch die Einberufung von Untersuchungssitzungen zur Rechenschaft ziehen, ein Misstrauensvotum führt jedoch weder zur Entlassung noch zu Disziplinarmaßnahmen, da dies weder im Grundgesetz noch in einem anderen Gesetz vorgesehen ist. Zweitens sind Staatssekretäre keine Mitglieder des Exekutivrats und daher dem Regierungschef nicht administrativ rechenschaftspflichtig.

Am 10. Oktober 2001 skizzierte Tung ein Rechenschaftssystem, demzufolge leitende Beamte nicht länger im Amt bleiben sollten als der Regierungschef, der sie ernannt hatte. ^{[ 6 ]} Sechzehn Regierungsbehörden sollten zu elf zusammengelegt werden, und die Behördenleiter, die nicht zu Ministern ernannt wurden, sollten den Titel „Staatssekretäre“ erhalten. ^{[ 7 ]} Zu den leitenden Beamten gehörten der Chefsekretär, der Finanzsekretär, der Justizsekretär und die Direktoren der elf Behörden, die innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes ausgewählt werden konnten. Nach diesem System konnte der Regierungschef die Minister und die Behördenleiter direkt ernennen; sie wurden aus dem öffentlichen Dienst herausgenommen und auf Vertragsbasis angestellt. Ihre Ernennung erfolgte durch die Zentralregierung auf Empfehlung des Regierungschefs. ^{[ 6 ]} Um Befürchtungen hinsichtlich der Gefährdung der Neutralität des öffentlichen Dienstes auszuräumen, sollte der Staatssekretär für den öffentlichen Dienst ein Beamter sein. ^{[ 7 ]}

Nach Einführung des POAS ernennt der Regierungschef alle leitenden Beamten gemäß dem neuen Rechenschaftssystem in das Exekutivkomitee (Exco). Das Exco wird dadurch so klein, dass es als effektives Entscheidungsgremium – faktisch als Kabinett – fungieren und die kollektive Verantwortung für alle politischen Entscheidungen tragen kann. Lediglich wenige hauptberufliche Nicht-Beamte verbleiben als „ Minister ohne Geschäftsbereich “, um so politische Kohärenz und Koordination innerhalb der Regierung zu gewährleisten.

Das System zielt darauf ab, die Rechenschaftspflicht des öffentlichen Dienstes zu erhöhen. Politisch ernannte Beamte sind daher für alle Aspekte ihrer Tätigkeit verantwortlich und müssen bei Versagen zurücktreten. „Natürlich sollten Beamte für den Erfolg und Misserfolg der von ihnen verantworteten Maßnahmen zur Rechenschaft gezogen werden“, sagte Tung ^{[ 6 ].}

Tung präsentierte dem Legislativrat im April 2002 einen Rahmen für das System. Es wurde angekündigt, dass die Ernannten direkt dem Regierungschef unterstellt sein würden. Sie würden aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden und auf Vertragsbasis angestellt werden. Der öffentliche Dienst bliebe weiterhin unbefristet, meritokratisch und politisch neutral. Die ranghöchsten Beamten würden in „ Staatssekretäre “ umbenannt, ihren jeweiligen Vorgesetzten im Rahmen des Rechenschaftssystems unterstellt sein und keine öffentliche Verantwortung für die Leistung der Behörden tragen müssen. ^{[ 8 ]} Die jährliche Vergütung für die Vorgesetzten im Rahmen des Rechenschaftssystems würde sich auf etwa 3,74 Millionen US-Dollar (Direktoren von Behörden), 3,87 Millionen US-Dollar (Staatssekretäre), 4,01 Millionen US-Dollar (Finanzminister) bzw. 4,15 Millionen US-Dollar (Staatssekretäre) belaufen. ^{[ 8 ]}

Am 24. Juni 2002 gab Tung die Zusammensetzung seines neuen Kabinetts bekannt, das zu Beginn seiner zweiten fünfjährigen Amtszeit am 1. Juli im Amt sein sollte. Tung bezeichnete dies als „Anbruch einer neuen Ära für die Regierungsführung Hongkongs … und einer Regierung, die den Menschen in Hongkong gegenüber rechenschaftspflichtiger ist“. Er fügte hinzu: „Unsere Regierung wird offen, aufgeklärt und fortschrittlich sein.“ ^{[ 9 ] [ 10 ]}

Die Vorschläge nährten die Befürchtung, Tung würde das System in Richtung einer Ein-Mann-Herrschaft bewegen. ^{[ 7 ]} Dr. Anthony Cheung, Professor für öffentliche Verwaltung an der City University , vermutete, es handle sich um eine verkappte, stille politische Revolution. ^{[ 12 ]} Professor DeGolyer von der Baptist University teilte diese Bedenken, die Vorschläge würden Hongkongs System der Gewaltenteilung erheblich schwächen. Er befürchtete, dass die Karrieresicherung höherer Beamter dem Druck des Regierungschefs stärker ausgesetzt wäre, da die Behördenleiter nicht mehr dem Chief Secretary und dem Financial Secretary unterstellt wären. ^{[ 13 ]} Gemäß Artikel 56 des Grundgesetzes ist der Regierungschef verpflichtet, seine Gründe für die Ablehnung einer Mehrheitsmeinung der Exekutivkomitee-Mitglieder schriftlich darzulegen. Die angestrebten Änderungen am Exekutivkomitee, das bisher von Beamten dominiert wurde, würden eine weitere Beschränkung der Macht des Regierungschefs beseitigen. Da zudem auch die politischen Sekretäre ein Mitspracherecht bei der Ernennung ihrer ständigen Sekretäre hätten, würde eine Kultur der Unterwürfigkeit unter den Beamten gegenüber ihren politischen Vorgesetzten entstehen. ^{[ 13 ]}

Politische Beobachter kritisierten die mangelnde öffentliche Konsultation und die überstürzte Verabschiedung des Gesetzes. ^{[ 14 ]}

Zur Vorbereitung der Einführung von POAS verbündete sich Tung mit der Demokratischen Allianz für die Verbesserung Hongkongs (DAB) und der Liberalen Partei, ^{[ 15 ]} was zu einer klaren Spaltung des politischen Spektrums führte – dem regierungsfreundlichen Lager und dem regierungsfeindlichen Lager unter Führung der Demokratischen Partei (DP).

Durch die Ernennung der Vorsitzenden der Liberalen Partei und der DAB in den Exekutivrat zur Bildung einer „Regierungsallianz“ ^{[ 16 ]} wurden die prodemokratischen Parteien und Einzelpersonen marginalisiert.

Der Schutz, den Tung seinen bedrängten Beamten gewährte, war einer der Faktoren, die zu den Protesten vom 1. Juli führten , an denen Hunderttausende Hongkonger teilnahmen. Erst nach den Protesten akzeptierte Tung widerwillig den Rücktritt von Regina Ip und Anthony Leung . ^{[ 17 ]}

Im Jahr 2004 veröffentlichte ein von Anthony Cheung geleiteter akademischer Thinktank eine Studie zum POAS (Public Accounts Office). Laut Cheung empfanden viele Befragte insgesamt einen „Rückschritt in der Regierungsführung der Tung-Administration, da in den vergangenen zwölf Monaten keine wesentlichen Verbesserungen erzielt worden seien“. Alex Chan, Dozent für Sozialwissenschaften an der Hong Kong Polytechnic University , erklärte, die Studienergebnisse zeigten, dass das Rechenschaftssystem der Öffentlichkeit, insbesondere der Mittelschicht und den Akademikern, weiterhin ein Rätsel bleibe. ^{[ 18 ]} Nach dem erzwungenen Rücktritt von Yeoh, Ip und Leung aufgrund öffentlichen Drucks erklärte Tung, die Geschichte des POAS sei noch sehr kurz, versprach aber, das System zu stärken. ^{[ 19 ]}

Im Jahr 2008 bemerkte der politische Kommentator Frank Ching: „Sechs Jahre nach Einführung des Systems haben wir noch keinen Minister erlebt, der freiwillig zurückgetreten ist, um politische Verantwortung für irgendetwas zu übernehmen.“ ^{[ 20 ]}

Zunächst ordnete der ehemalige Regierungschef nach dem SARS-Ausbruch an, dass der damalige Gesundheitsminister Yeoh Eng-kiong „gegen sich selbst ermitteln“ solle, um ihn zur Rechenschaft zu ziehen. Absurderweise hieß es jedoch im späteren Regierungsbericht, dass kein Beamter wegen des SARS-Ausbruchs zurücktreten solle. Er trat lediglich aufgrund des öffentlichen Drucks zurück.

Zweitens schlug die Hong Kong Exchanges and Clearing Ltd. im Juli 2002 vor, die Börsennotierungen von Unternehmen zu annullieren, deren Aktienkurs 30 Tage in Folge unter 0,50 HK$ lag. Am Tag der Ankündigung verursachten Panikverkäufe einen Verlust von 10 Milliarden HK$ am lokalen Aktienmarkt. ^{[ 21 ]} Die Aktien von 17 Unternehmen verloren mehr als 30 Prozent ihres Wertes, und die Marktkapitalisierung von 105 börsennotierten Unternehmen schrumpfte um rund 6 Milliarden HK$. ^{[ 22 ]} Obwohl eine staatliche Untersuchung die Minister entlastete und die Schuld dem Vorstandsvorsitzenden der HKEx zuschrieb, kritisierten Abgeordnete die Regierung für ihre Verantwortungsscheu und stellten die Effektivität des Kontrollsystems infrage. Lee Cheuk-yan sagte: „Aufgrund der begrenzten Befugnisse und des Untersuchungsauftrags konnte der Bericht die Verantwortlichkeit für den Vorfall nicht detailliert untersuchen.“ ^{[ 21 ]}

Die Zeitung „The Standard“ enthüllte, dass einige Regierungsbeamte argumentierten, eine Entschuldigung sei unnötig, da der Bericht Ma nicht namentlich kritisiert habe. Regierungsjuristen hatten gewarnt, eine solche Entschuldigung würde einen Präzedenzfall schaffen und Rechtsstreitigkeiten auslösen. ^{[ 23 ]} Unter dem Druck der Öffentlichkeit entschuldigte sich Ma schließlich.

Der damalige Finanzsekretär Anthony Leung geriet im März 2003 in die Kritik, als bekannt wurde, dass er sich nur wenige Wochen vor der Erhöhung der Steuer auf Neuwagen in seinem Haushaltsplan einen Lexus LS 430 im Wert von 790.000 HK$ (101.282 US$) gekauft hatte.

Leung bestritt, die neue Steuer umgehen zu wollen, die ihn zusätzlich 50.000 HK$ gekostet hätte. Er behauptete, sich erst nach dem Autokauf für die Steuererhöhung entschieden zu haben. Die Nachricht vom Autokauf löste Empörung über Leungs Interessenkonflikt und Zweifel an seiner Integrität aus, da er den Kauf dem Exekutivrat nicht gemeldet hatte. ^{[ 24 ]} Als bekannt wurde, dass James Tien ^{[ 25 ]} , Stephen Lam und Yeoh Eng-kiong ihre Käufe ebenfalls in der betreffenden Sitzung angegeben hatten, Leung jedoch nicht, hegten die Abgeordneten den Verdacht einer Vertuschung. ^{[ 26 ]}

Tung Chee Hwa verteidigte Leungs Integrität und erklärte, Leung habe zwar gegen den Verhaltenskodex des Rechenschaftssystems verstoßen, er glaube aber nicht, dass Leung dies vertuschen wollte. Tung warf Leung zwar vor, ihm nicht mitgeteilt zu haben, wann oder nachdem er das neue Auto gekauft hatte, fügte aber hinzu: „Ob er in der Exekutivsitzung eine Erklärung abgegeben hat oder nicht, war relativ unwichtig.“ ^{[ 24 ]} Leung reichte seinen Rücktritt ein, den Tung jedoch ablehnte.

Das Hong Kong Harbour Fest , das vom 17. Oktober bis 11. November 2003 stattfand, war Teil eines HK$1 Milliarde umfassenden Programms zur Ankurbelung der Wirtschaft nach SARS . Die Veranstaltung wurde von der Regierung finanziert und von InvestHK unter der Schirmherrschaft der Economic Relaunch Working Group in Zusammenarbeit mit der Amerikanischen Handelskammer organisiert. ^{[ 27 ]} Die Veranstaltung und ihre Organisation, die zu massiven Kostenüberschreitungen und einer staatlichen Förderung von 100 Millionen Dollar führten, wurden in den Medien stark kritisiert.

Laut Christine Loh verhinderten die durch politische Ernennungen bedingten Änderungen der Verantwortlichkeiten und Rechenschaftspflichten von Beamten nicht, dass Mike Rowse , ein hoher Beamter, in dem Fall zum Sündenbock für politisches Versagen gemacht wurde. ^{[ 28 ]} Frank Ching wies auf die enorme Glaubwürdigkeitslücke der Regierung hin. Er verurteilte Henry Tangs Versuch , die politische Verantwortung von sich selbst als zuständigem Minister auf einen hohen Beamten abzuwälzen, als Justizfarce und erklärte, dies verstoße gegen das Rechenschaftssystem. ^{[ 29 ]}

Am 26. Juli 2006 veröffentlichte die Regierung das Konsultationspapier zur Weiterentwicklung des Systems politischer Ernennungen. ^{[ 30 ]} Zwei neue Positionen, stellvertretende Amtsleiter (DAB) und Assistenten der Amtsleiter (AD), wurden in die Ebene der politischen Ernennungen aufgenommen. Jeder Amtsleiter würde von den beiden neu ernannten Personen unterstützt, die zusammen das politische Team bilden, während die Beamten die administrativen und exekutiven Aufgaben der Regierung wahrnehmen. Wie die Amtsleiter können auch diese beiden neuen Positionen innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes besetzt werden, und die Kandidaten können über einen politischen Hintergrund verfügen oder nicht. ^{[ 31 ]}

• Hongkong-Portal

• Regierung der Sonderverwaltungszone Hongkong
• Organigramm der Regierung von Hongkong
• Brief zum Rechenschaftssystem von Joseph Wong , Amt für den öffentlichen Dienst, 17. April 2002
• Büro für Verfassungs- und Festlandangelegenheiten: Rechenschaftssystem für leitende Beamte