Reform des öffentlichen Dienstes in Entwicklungsländern

Die Reform des öffentlichen Dienstes ist eine gezielte Maßnahme zur Verbesserung von Effizienz, Effektivität, Professionalität, Repräsentativität und demokratischem Charakter des öffentlichen Dienstes mit dem Ziel, eine bessere Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen bei gleichzeitig erhöhter Rechenschaftspflicht zu fördern . Zu diesen Maßnahmen gehören die Datenerhebung und -analyse, die Umstrukturierung von Organisationen , die Verbesserung des Personalmanagements und der Ausbildung , die Erhöhung von Gehältern und Sozialleistungen unter Berücksichtigung der allgemeinen Haushaltslage sowie die Stärkung von Maßnahmen für Leistungsmanagement , Bürgerbeteiligung , Transparenz und Korruptionsbekämpfung . ^{[ 1 ]}

Die wissenschaftliche Literatur zur Reform des öffentlichen Dienstes liefert Argumente und Gegenargumente, die verdeutlichen, wie sich verschiedene Reformansätze auf die Gesamtleistung des öffentlichen Dienstes auswirken. Die zunehmende Verfügbarkeit empirischer Daten ermöglicht es, die Wirksamkeit spezifischer Reformen in einem gegebenen Kontext zu überprüfen . Die Gestaltung effektiver Reformen des öffentlichen Dienstes ist eine äußerst komplexe Aufgabe, da die richtige Mischung aus Korruptionsbekämpfung und Leistungsverbesserungen zwischen und innerhalb von Ländern stark variieren kann. Empirische und qualitative Forschung können jedoch zum evidenzbasierten Wissen über Reformen des öffentlichen Dienstes in Entwicklungsländern beitragen. ^{[ 2 ]}

Max Webers Modell des idealen Verwaltungstypus war ein einflussreicher Ansatz für Reformen des öffentlichen Dienstes im 20. Jahrhundert. ^{[3] Der bürokratische Verwaltungstypus unterscheidet sich vom patrimonialen Typus durch seine grundlegenden Organisationsprinzipien. Webers Organisation der öffentlichen Verwaltung basiert auf einer klar definierten hierarchischen Struktur mit einem System der Unterordnung und Aufsicht, einer Arbeitsteilung und festgelegten Positionen mit zugewiesenen Verantwortlichkeiten. [ 4 ]} Im Gegensatz zum patrimonialen System, in dem keine Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Bereich besteht, zeichnet sich die Webersche Bürokratie durch ihren unpersönlichen und unparteiischen Charakter aus. Beamte handeln nach festgelegten Regeln und Verfahren, die sie einhalten müssen. [5] Unparteilichkeit ^{wird unter anderem} durch die Professionalisierung ^{des öffentlichen Dienstes} und die meritokratische Rekrutierung mittels Auswahlverfahren erreicht. Für hauptberufliche und professionalisierte Beamte wird die Ausübung eines öffentlichen Amtes zu einer Berufung. ^{[ 5 ]}

Webers idealtypische Prinzipien dienten als Grundlage für Reformen des öffentlichen Dienstes in Entwicklungsländern. Wissenschaftler und politische Entscheidungsträger interessierten sich dafür, die spezifischen Merkmale zu identifizieren, die die Effizienz und Korruption in der Bürokratie bestimmen, sowie die Mechanismen, durch die diese Merkmale die Effektivität steigern und korruptes Verhalten im öffentlichen Dienst einschränken.

Empirische Studien ^{[ 6 ]} haben gezeigt, dass insbesondere die meritokratische Auswahl von Beamten mit einem geringeren Korruptionsniveau einhergeht. Meritokratische Einstellung und Beförderung können korruptes Verhalten auf verschiedene Weise eindämmen. Zunächst ermöglichen Eignungsprüfungen und Bildungsanforderungen die Auswahl kompetenter Beamter. Eine Studie des Internationalen Währungsfonds ^{[ 7 ]} belegt, dass besser ausgebildete Beamte mit einem geringeren Korruptionsniveau, einer besseren Leistung – einschließlich eines besseren öffentlichen Finanzmanagements und höherer Steuereinnahmen – sowie einem höheren Wirtschaftswachstum verbunden sind .

Darüber hinaus schaffen die interne Beförderung und die berufliche Stabilität von nach Leistung rekrutierten Beamten ein Gefühl der gemeinsamen Verpflichtung gegenüber der „Berufung“ des Amtes, das einen „ Korpsgeist“ etabliert und Korruption erschwert. ^{[ 6 ]}

Weitere Erkenntnisse ^{[ 5 ]} deuten darauf hin, dass ein professioneller, leistungsorientierter öffentlicher Dienst Korruption nicht unbedingt durch die Auswahl fähiger Beamter verhindert, sondern vielmehr durch die Ernennung von Beamten, deren Interessen sich von denen der Politiker unterscheiden. Unterschiedliche Interessen führen zu einem Koordinationsproblem, das korrupte Praktiken verhindert und stattdessen ein System gegenseitiger Kontrolle einführt.

In den 1980er Jahren erlebten Entwicklungsländer, die Strukturanpassungsprogrammen (SAP) unterlagen, eine Haushaltskonsolidierung, die sich insbesondere im Druck zur Senkung der öffentlichen Lohnkosten äußerte. ^{[ 8 ]} R. Klitgaard äußerte Bedenken, dass sinkende Gehälter im öffentlichen Dienst bürokratische Ineffizienzen und Korruption verschärfen könnten. ^{[ 9 ]} Niedrige Gehälter im öffentlichen Sektor wurden mit geringerer Leistung und Motivation in Verbindung gebracht. ^{[ 10 ]} Gehälter unterhalb der Opportunitätskosten können Beamte dazu verleiten, potenziell schädliche Anpassungsstrategien zu wählen und nach Möglichkeiten für eigene Aktivitäten zu suchen. Beamte könnten versuchen, sich auf informellem oder illegalem Wege zu bereichern, und diese Bewältigungsstrategien gefährden die Effizienz und Integrität der öffentlichen Verwaltung.

Angesichts dieser Argumente war die Erhöhung der Gehälter von Beamten und anderer Sozialleistungen ein wichtiger Aspekt der Reformagenda des öffentlichen Dienstes in Entwicklungsländern. ^{[ 11 ]} Ökonomische Modelle, die auf den frühen Arbeiten von Becker und Stigler ^{[ 12 ]} basieren , haben die politische Debatte maßgeblich beeinflusst.

Prinzipal-Agent -Modelle der Korruption im öffentlichen Dienst liefern eine theoretische Analyse des Zusammenhangs zwischen öffentlicher Bezahlung und Korruption. Das Shirking-Modell ( Shapiro-Stiglitz ) konzentriert sich auf die Entscheidung, die Beamte treffen müssen, wenn sie die Möglichkeit zur Korruption haben. Diese rationalen , nutzenmaximierenden Akteure entscheiden sich für moralisch fragwürdiges Verhalten auf Grundlage einer Kosten-Nutzen-Analyse, in der sie den erwarteten Gewinn aus Korruption ( Bestechungsgelder ) den Kosten der Korruption (Strafen, potenziell entgangene zukünftige Einkünfte) gegenüberstellen. ^{[ 13 ]} Korruption wird mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit aufgedeckt und mit Arbeitsplatzverlust oder anderen Sanktionen bestraft. Das Modell sagt voraus, dass höhere Löhne – unter sonst gleichen Bedingungen – Korruption eindämmen können, indem sie den Wert ehrlichen Verhaltens erhöhen. Sind die Bestechungsgelder jedoch hoch und die Strafen sowie die Entdeckungswahrscheinlichkeit gering, können erhebliche Gehaltserhöhungen für Beamte erforderlich sein, um Bestechung vorzubeugen. Ein anderes Modell zur Erklärung bürokratischer Korruption, das Fair-Wage-Modell, unterscheidet zwischen bedarfs- und gierbasierter Korruption. Laut dieser Theorie werden Beamte nicht zwangsläufig von Gier getrieben, sondern empfinden Korruption als verlockend, wenn ihre Gehälter nicht zum Leben reichen. „Gerechtigkeit“ wird auch von anderen Faktoren bestimmt, wie den Gehältern von Kollegen im öffentlichen Dienst, den Löhnen in der Privatwirtschaft, gesellschaftlichen Erwartungen und dem Status der Beamten. ^{[ 14 ]} Die Wahrnehmung, nicht fair bezahlt zu werden, erhöht die Anfälligkeit für Korruption und verringert gleichzeitig deren moralische Kosten. ^{[ 15 ]} Dieses Modell legt daher nahe, dass selbst moderate Gehaltserhöhungen, die „faire Löhne“ gewährleisten, die Neigung von Beamten, Bestechungsgelder zu fordern und anzunehmen, verringern können.

Der theoretische Zusammenhang zwischen Gehaltserhöhungen im öffentlichen Dienst und Korruption ist weiterhin unklar. Angesichts begrenzter staatlicher Finanzmittel stellt sich die Frage nach der Kosteneffizienz optimaler Lohnpolitiken. Eine länderübergreifende Studie von Van Rijckeghem und Weder versucht, empirische Belege für die Hypothesen des fairen Lohns und des Effizienzlohns zu finden. ^{[ 16 ]} Die Autoren kommen zu dem Schluss, dass relative Gehälter im öffentlichen Dienst negativ und signifikant mit Korruptionsindikatoren korrelieren, die Bekämpfung von Korruption jedoch unrealistische Erhöhungen der relativen Gehälter erfordern würde. Diese Korrelationen lassen sich jedoch nicht als Beleg für einen kausalen Zusammenhang von Gehältern im öffentlichen Sektor zu Korruption interpretieren. Die Kausalität kann auch in umgekehrter Richtung verlaufen: Weit verbreitete Korruption führt nachweislich zu geringeren Steuereinnahmen und niedrigeren öffentlichen Ausgaben. ^{[ 17 ]} Eine schlechte Haushaltslage und starker Budgetdruck aufgrund von Korruption können wiederum niedrige Gehälter im öffentlichen Dienst aufrechterhalten. Dieses Endogenitätsproblem erschwert das Verständnis des Zusammenhangs zwischen Gehaltsreformen und Korruption. ^{[ 16 ]}

Klaus Abbink untersucht die Hypothese der fairen Bezahlung auch in einem Laborexperiment. ^{[ 15 ]} Die kontrollierte Umgebung dieses Experiments ermöglicht es, den Einfluss von Überlegungen zu einem „fairen Einkommen“ auf korruptes Verhalten zu isolieren und zu identifizieren. Er stellt fest, dass sich Beamte in zwei Gruppen mit unterschiedlichen Fairnessvorstellungen in einem Bestechungsspiel ähnlich verhalten. Mit anderen Worten: Hohe relative Gehälter von Beamten beeinflussen die Entscheidung für Korruption nicht aufgrund von Fairnessüberlegungen. Diese experimentellen Ergebnisse bestätigen die Befunde von Van Rijckeghem und Weder und stellen die Kosteneffektivität von Gehaltserhöhungen im öffentlichen Dienst zur Korruptionsbekämpfung in Frage.

Di Tella und Schargrodsky liefern mit ihrer mikroempirischen Analyse von Löhnen und Audits im Rahmen einer Korruptionsbekämpfungsmaßnahme in Buenos Aires, Argentinien , 1996/97 weitere Belege. ^{[ 18 ]} Sie argumentieren, dass Lohnerhöhungen nur in Kombination mit einer mittleren Überwachungsintensität (der Entdeckungswahrscheinlichkeit im Modell der Arbeitsverweigerung) wirksam sind. Sie testen ihre Hypothesen anhand von Variationen der Auditintensität während der Korruptionsbekämpfung in öffentlichen Krankenhäusern und stellen fest, dass die Löhne von Beschaffungsbeamten allein keinen statistisch signifikanten Einfluss auf die Korruption haben. Jedoch zeigen sie einen negativen Zusammenhang, wenn Löhne und Auditintensität kombiniert werden. Die Autoren plädieren daher für die gleichzeitige Anwendung höherer Löhne und Überwachung („Anreize und Sanktionen“) als wirksame Antikorruptionsstrategie.

Die Literatur zum Thema Gehälter von Amtsträgern und Korruption liefert uneinheitliche oder nicht eindeutige Ergebnisse ^{[ 19 ]} und scheint darauf hinzudeuten, dass Gehaltserhöhungen zwar eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für die Eindämmung von Korruption sind. ^{[ 20 ]}

Lohnerhöhungen könnten auch unterschiedliche Auswirkungen haben, je nachdem, ob sich die Reformen auf Erhöhungen des Grundgehalts (bedingungslose Erhöhungen) oder auf leistungsbezogene Gehaltserhöhungen konzentrieren. ^{[ 21 ]}

Aufgrund der Unzufriedenheit mit zentralisierten Regierungsformen entwickelte sich die Dezentralisierung der öffentlichen Dienstleistungen hin zu subnationalen Regierungen zu einem globalen Trend, insbesondere in Entwicklungsländern. ^{[ 22 ]} Dezentralisierung bezeichnet die Übertragung von Befugnissen , Ressourcen und Verantwortlichkeiten von höheren auf niedrigere Regierungsebenen. ^{[ 23 ]} Scott und Rao ^{[ 24 ]} unterscheiden drei Arten der Dezentralisierung:

• Administrative Dezentralisierung bezieht sich auf die Fähigkeit der lokalen Regierungen, ihre eigenen Mitarbeiter einzustellen, zu entlassen und deren Aufgabenbereiche festzulegen, sowie auf den Rahmen für das Personalmanagement und die Regierungsorganisation.
• Bei der politischen oder demokratischen Dezentralisierung wird die Macht auf niedrigere Regierungsebenen übertragen, die Beamten werden von den Bürgern vor Ort gewählt und sind den Bürgern gegenüber rechenschaftspflichtig, nicht der Zentralregierung.
• Fiskalische Dezentralisierung bedeutet die Übertragung von Verantwortung für Ausgaben und Einnahmen an die Kommunen. ^{[ 25 ]} Der Grad der fiskalischen Dezentralisierung hängt von der Fähigkeit der Kommunen ab, Einnahmen zu generieren, und davon, inwieweit ihnen Autonomie bei der Verteilung ihrer Ausgaben eingeräumt wird.

Die Länder unterscheiden sich hinsichtlich ihres Grades an administrativer, politischer und fiskalischer Dezentralisierung. In China beispielsweise findet eine Dezentralisierung der administrativen und fiskalischen Zuständigkeiten statt, jedoch keine politische Dezentralisierung, während in Indien das Gegenteil der Fall ist . ^{[ 26 ]}

Es gibt mehrere theoretische Argumente, die die These stützen, dass Dezentralisierung die Regierungsführung verbessern und Korruption reduzieren kann. Zunächst wird angenommen, dass Dezentralisierung die Regierung näher an die Bürger bringt und die Ressourcenverteilung auf lokaler Ebene verbessert. ^{[ 27 ]} Das optimale Produktionsniveau eines lokalen öffentlichen Gutes (bei dem der Grenznutzen für die Bürger den Grenzkosten der Bereitstellung des Gutes entspricht ) variiert aufgrund unterschiedlicher Präferenzen und Kosten je nach Region. Da subnationale Regierungen über bessere Informationen zu den Präferenzen und Lebensumständen ihrer Bevölkerung verfügen, können sie die Bereitstellung öffentlicher Güter an diese Präferenzen anpassen und dadurch Effizienz und Gesamtwohlfahrt steigern. ^{[ 28 ]} Diese Idee geht auf F. Hayeks Argumentation in seinem Essay „ Die Verwendung des Wissens in der Gesellschaft “ (1945) zurück. Hayek argumentiert, dass, da Wissen dezentralisiert ist („das Wissen über die spezifischen Umstände von Zeit und Ort“), ^{[ 29 ]} daraus folgt, dass Entscheidungen und die Kontrolle über Ressourcen dezentralisiert sein sollten (eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für eine optimale Allokation).

Prinzipal-Agent-Modelle zeigen jedoch , dass die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen mit Zielkonflikten verbunden sein kann . In diesen theoretischen Rahmenwerken wird angenommen, dass zentrale Beamte gemeinwohlorientierte Prinzipale und lokale Beamte eigennützige Agenten sind. Einerseits kann die Bereitstellung öffentlicher Güter besser an lokale Bedürfnisse angepasst werden, andererseits werden die Entscheidungen von Agenten getroffen , deren Interessen von denen des Prinzipals abweichen . Die Delegation von Befugnissen kann zu Kontrollverlust oder Machtmissbrauch führen. Dezentralisierung kann effektiver sein als zentrale Entscheidungsfindung, wenn die Vorteile der Anpassungsfähigkeit den Kontrollverlust überwiegen. Die Gesamtauswirkungen der Dezentralisierung auf Regierungsführung und Wohlfahrt hängen daher davon ab, inwieweit die Interessen von Prinzipal und Agent einander widersprechen und inwieweit der Prinzipal die Handlungen des Agenten kontrollieren kann. ^{[ 30 ]}

Es wurde auch argumentiert, dass Dezentralisierung die Rechenschaftspflicht im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen verbessern kann. Die räumliche Nähe der Kommunalverwaltungen erleichtert es den Bürgern, Amtsträger zu kontrollieren und zur Rechenschaft zu ziehen. Die Mechanismen der Rechenschaftspflicht wirken durch politische Dezentralisierung. In einer funktionierenden lokalen Demokratie stellen Kommunalwahlen einen „unvollständigen Vertrag“ dar, der es den Bürgern ermöglicht, inkompetente Kommunalbeamte abzuwählen. ^{[ 26 ]} Wie Bardhan und Mookherjee jedoch argumentieren, funktioniert die lokale Demokratie in Entwicklungsländern in der Praxis möglicherweise nicht effektiv und kann von lokalen Eliten vereinnahmt werden. ^{[ 31 ]}

Darüber hinaus kann Dezentralisierung Korruption verringern, indem sie horizontalen Wettbewerb zwischen lokalen Regierungen schafft. Tiebout argumentiert in einer Arbeit von 1956 ^{[ 32 ]} , dass die Mobilität von Einwohnern und Produktionsfaktoren zwischen verschiedenen Orten die Monopolmacht lokaler Beamter in Bezug auf Regulierungen und Bestechung reduzieren kann. Fiskalische und politische Dezentralisierung fördert den Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften und setzt subnationale Regierungen unter Druck, lokale öffentliche Güter effizient bereitzustellen. Sind Bürger mit der Leistung ihrer lokalen Regierung unzufrieden, können sie in andere Regionen abwandern und so die Steuereinnahmen in weniger effizienten Gebieten verringern. Ein ähnliches Argument bezüglich des Zusammenhangs zwischen einer dezentralen Bürokratie und Bestechungszahlungen wurde in der Fachliteratur untersucht. Rose-Ackerman schlägt vor, dass ein dezentraler öffentlicher Dienst Bestechung reduzieren kann, da der Wettbewerb zwischen Beamten die Höhe der Bestechungszahlungen senken würde. ^{[ 33 ]} Vishny und Shleifer entwickeln dieses Argument weiter und entwerfen ein Modell, in dem Bürger und Unternehmen mehrere Dienstleistungen oder Güter von verschiedenen Beamten benötigen. Sind staatliche Dienstleistungen austauschbar, gilt weiterhin das Wettbewerbsprinzip. Sind staatliche Dienstleistungen jedoch komplementär und liegt eine dezentrale Bürokratie vor, sehen sich Unternehmen oder Bürger mehreren unabhängigen Beamten gegenüber. Dezentralisierung kann daher zu mangelnder Koordination zwischen korruptionswilligen Beamten und einer „ Tragödie der Allmende “ führen, bei der Beamte überhöhte Bestechungsgelder fordern und so die Belastung durch Korruption für Unternehmen und Bürger erhöhen. ^{[ 34 ]}

Diaby und Sylwester testen diese Hypothesen empirisch in einer länderübergreifenden Regressionsanalyse und stellen fest, dass Bestechungszahlungen in einer dezentraleren Bürokratiestruktur höher sind. ^{[ 35 ]} Fisman und Gatti hingegen weisen auf eine starke negative Korrelation zwischen fiskalischer Dezentralisierung (gemessen am Anteil der Subnationalen an den gesamten Staatsausgaben) und Korruption hin. ^{[ 36 ]} Treisman (2000) untersucht Korrelationen zwischen acht verschiedenen Dezentralisierungsmaßen und verschiedenen Indikatoren für Korruption und die Leistungsfähigkeit öffentlicher Dienstleistungen. Das von Fisman und Gatti verwendete Maß für fiskalische Dezentralisierung scheint nicht signifikant mit den Korruptionsindikatoren zu korrelieren. ^{[ 37 ]}

Dezentralisierung ist ein komplexer Prozess, der sich in vielfältigen Formen manifestiert. Die Ausgestaltung und die Triebkräfte der Dezentralisierung sind länderspezifisch, was Vergleiche einheitlicher Dezentralisierungskonzepte erschwert. Die Literatur zu Dezentralisierungserfahrungen in verschiedenen Entwicklungsländern legt nahe, dass die Auswirkungen der Dezentralisierung auf die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors und die Korruption wahrscheinlich uneindeutig und stark kontextabhängig sind. ^{[ 26 ]} Die empirischen Arbeiten scheinen nicht eindeutig zu sein, da verschiedene Formen der Dezentralisierung anhand unterschiedlicher Messgrößen untersucht wurden. Darüber hinaus kann die Messung von Korruption als Bestechung ohne Berücksichtigung der Einflussnahme von Sonderinteressen zu einer ungenauen Einschätzung der Auswirkungen der Dezentralisierung führen. Wie Bardhan und Mookherjee argumentieren, kann Bestechung infolge der Dezentralisierung zwar abnehmen, aber durch die Einflussnahme lokaler Eliten ersetzt werden. ^{[ 31 ]}

Treisman argumentiert, dass sich die theoretischen und empirischen Argumente zu Dezentralisierung und Regierungsführung auf spezifische Arten der Dezentralisierung beziehen. Er identifiziert fünf Arten: strukturelle, Entscheidungs-, Ressourcen-, Wahl- und institutionelle Dezentralisierung. Anschließend entwickelt er Argumente, die verdeutlichen, wie sich jede Art auf die Qualität der Regierungsführung auswirkt. ^{[ 37 ]} Während einige Arten der Dezentralisierung die Regierungsführung verbessern und Korruption reduzieren können, können andere die Leistungsfähigkeit der Regierung beeinträchtigen. Dies erklärt zum Teil die uneinheitlichen empirischen Befunde zu den Auswirkungen der Dezentralisierung.

Anstatt Belohnungen und Strafen für korruptes Verhalten einzuführen, zielt ein anderer Ansatz der Reform des öffentlichen Dienstes darauf ab, die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung korrupter Aktivitäten zu erhöhen. Theoretisch kann Überwachung Informationsasymmetrien verringern , sodass der Auftraggeber den Beauftragten dazu bewegen kann, das optimale Maß an Anstrengung und das optimale Ausmaß korrupter Aktivitäten zu wählen. Da der Beauftragte seinen erwarteten Nutzen aus Ehrlichkeit mit dem aus Korruption vergleicht, wirkt sich die erhöhte Wahrscheinlichkeit, erwischt und bestraft zu werden, abschreckend auf korruptes Verhalten aus. ^{[ 38 ]}

Die Prüfung des öffentlichen Dienstes durch den Auftraggeber oder Dritte dient der Rechenschaftspflicht . Der inhärente Interessenkonflikt sowie die mangelnde Aufsicht erfordern unabhängige Dritte, die die Zuverlässigkeit der Finanzberichterstattung, der Leistungsergebnisse und der Einhaltung von Vorschriften bestätigen. ^{[ 39 ]} Prüfer können zur Aufsicht beitragen, indem sie die Effizienz und Wirtschaftlichkeit der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen bewerten. ^{[ 40 ]} Diese Prüfungen müssen auf Effizienzkennzahlen und vorab festgelegten Kriterien und Benchmarks basieren, um die Leistung der Beamten und die Auswirkungen staatlicher Programme zu beurteilen. Leistungsprüfungen können auch dazu beitragen, Korruption in öffentlichen Einrichtungen aufzudecken. Sie decken Unregelmäßigkeiten und Ineffizienzen auf, die auf Korruption hindeuten können. Aufgrund verdächtiger Umstände können Prüfer illegales Verhalten identifizieren und Beweise für Vergehen sammeln, die anschließend zur Strafverfolgung der verantwortlichen Beamten verwendet werden können. Wie bereits erwähnt, können erfolgreiche Aufdeckungsbemühungen durch Leistungsprüfungen eine abschreckende Wirkung auf korrupte Aktivitäten haben.

Prüfung und Strafverfolgung waren wichtige Elemente in Justice Planas Kampagne zur Bekämpfung der Korruption im philippinischen Finanzamt. Als neuer Leiter des korrupten Finanzamts konzentrierte sich Justice Planas Antikorruptionsstrategie auf die Einführung eines neuen Leistungsbewertungssystems, die Informationsbeschaffung über Korruption durch Informanten und Prüfungen sowie die konsequente Strafverfolgung korrupter Steuerbeamter. ^{[ 38 ]} Obwohl Justice Planas Kampagne vielschichtig war, erwiesen sich die erhöhte Überwachungsintensität in Verbindung mit der glaubwürdigen Androhung von Strafen als besonders wirksam bei der Abschreckung korrupten Verhaltens im Finanzamt. Laut Professor Magtolis-Briones führte die Angst vor Entdeckung und Strafverfolgung Beamte maßgeblich dazu, ihre Entscheidung, sich an korrupten Handlungen zu beteiligen, zu überdenken. ^{[ 41 ]}

In Georgien beruhte der Erfolg der Antikorruptionsreformen insbesondere auf der Überwachung und Strafverfolgung durch die Verantwortlichen von oben. Schueth warnt jedoch vor dem möglichen Missbrauch von Überwachungsmaßnahmen im Kampf gegen Korruption. ^{[ 42 ]} Das Vorgehen gegen Korruption in der Steuerbehörde beinhaltete Zwangsmittel wie den Einsatz außergesetzlicher Überwachungssysteme, um die Einhaltung der neuen Verfahrensvorschriften durch die Beamten sicherzustellen.

Laborexperimente liefern Belege für die Wirkung von Überwachung. ^{[ 43 ]} In einem kontrollierten Bestechungsexperiment in Ouagadougou, Burkina Faso, beobachteten Armantier und Boly, dass Überwachung und Bestrafung eine wirksame Antikorruptionsmaßnahme sein können. Die Forscher untersuchten zwei Behandlungsformen: geringe und hohe Überwachung. Während die geringe Überwachung die Bestechung wirksam eindämmte, konnten sie bei der hohen Überwachung keine signifikanten Effekte feststellen. Die Autoren vermuten, dass eine hohe Überwachungsintensität die intrinsische Motivation zu ehrlichem Verhalten verdrängen kann.

Serra verglich die Wirksamkeit von Top-down- und Bottom-up-Kontrollen in einem simulierten Bestechungsspiel zwischen Beamten und Privatpersonen. ^{[ 44 ]} Die experimentellen Ergebnisse legen nahe, dass Top-down-Audits zur Verhinderung von Bestechung ineffektiv sind; dies gilt insbesondere in institutionell schwachen Umfeldern. Die Forscherin fand jedoch heraus, dass die Kombination von formalen Top-down-Audits und Bottom-up-Kontrollen einen Rechenschaftsmechanismus schuf, der Korruption wirksam eindämmte.

Ein alternativer Ansatz zur Verbesserung der Regierungsführung und zur Bekämpfung von Korruption, der in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat, besteht darin, die Beteiligung von Gemeindemitgliedern an der lokalen Überwachung zu fördern, um Reformdruck von unten nach oben zu erzeugen. Der Weltentwicklungsbericht 2004 mit dem Titel „Dienstleistungen für arme Menschen verbessern“ ^{[ 45 ]} stellt diesen basisorientierten Entwicklungsansatz in den Mittelpunkt. Die Beteiligung der Bevölkerung gilt heute als wichtiger Bestandteil von Reformen, die darauf abzielen, die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen und die Korruptionsbekämpfung auf lokaler Ebene zu verbessern. ^{[ 46 ]}

Bei Bottom-up-Governance-Modellen sind die Mitglieder der Gemeinschaft am Prozess der Leistungserbringung beteiligt, indem sie die öffentlichen Beamten überwachen, ein Mitspracherecht bei der Politikgestaltung erhalten und die Leistungserbringer zur Rechenschaft ziehen können, um Anreize für eine effiziente Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen zu schaffen.

J. Stiglitz argumentiert, dass Gemeindemitglieder als Nutznießer öffentlicher Güter und Dienstleistungen im Vergleich zu gleichgültigen zentralen Bürokraten ein größeres Interesse daran haben, die Programme der Regierung zu überwachen und deren Erfolg sicherzustellen. Insbesondere Projekte, die die lokale Bevölkerung einbeziehen, haben eine höhere Erfolgswahrscheinlichkeit, da die Beteiligung der Gemeinde dazu beiträgt, die Bemühungen um die langfristige Fortführung der Projekte aufrechtzuerhalten, die für deren Wirksamkeit notwendig sind. ^{[ 47 ]}

Dennoch argumentiert B. Olken , dass die Kontrolle öffentlicher Güter und Dienstleistungen durch die Bevölkerung durch ein Trittbrettfahrerproblem beeinträchtigt werden kann ^{[ 46 ]} und schlägt vor, dass die staatliche Bereitstellung privater Güter (subventionierte Lebensmittel oder Gesundheitsversorgung) mehr Anreize zur Überwachung der Dienstleistungserbringung schaffen könnte, da jedes Mitglied der Gemeinschaft ein persönliches Interesse an der effektiven Bereitstellung der Güter und an der Minimierung von Erpressung durch Amtsträger hat. Stiglitz erkennt in der Tat an, dass die Kontrolle der Bereitstellung öffentlicher Güter durch die Bevölkerung selbst ein öffentliches Gut darstellt und als solches unzureichend gewährleistet ist. ^{[ 47 ]}

Das von der Nichtregierungsorganisation Public Affairs Center (PAC) initiierte Bürgerberichtsprojekt „Citizen Report Card“ (CRC) wurde 1993 in Bangalore , Indien , umgesetzt . Ziel des Projekts war es, das Feedback der Bürger zur Leistung des öffentlichen Dienstes zu erfassen und die Ergebnisse über die Medien zu veröffentlichen, um so öffentlichen Druck auf den öffentlichen Dienst auszuüben, seine Leistung zu verbessern und Reformen einzuleiten. ^{[ 48 ]} Die Berichte von 1993 zeigten eine geringe Zufriedenheit der Bürger mit den Dienstleistern. Man erwartete, dass die Berichte als Kontrollmechanismus dienen und Probleme hinsichtlich der Qualität der Dienstleistungen und der Korruption im öffentlichen Dienst aufdecken würden. Obwohl diese Initiative das Bewusstsein für diese Probleme schärfte, gab es zwischen 1994 und 1999 zwar einige, aber keine dramatischen Verbesserungen der Servicequalität. Die Schwierigkeit, Verbesserungen der Servicequalität anders als durch subjektive Kriterien zu messen, schränkt jedoch die Möglichkeiten einer fundierten Evaluierung dieser Bürgerinitiative ein. ^{[ 49 ]}

Die partizipative Budgetierung in Porto Alegre , Brasilien , gilt unter Wissenschaftlern und politischen Entscheidungsträgern als ein nachhaltiges Beispiel für Reformen von unten nach oben. ^{[ 50 ]} Sie ermöglicht es Bürgern, ihre Forderungen nach Verbesserungen der öffentlichen Dienstleistungen zu äußern und durch Verhandlungen Einfluss auf die Mittelverteilung im Gemeindehaushalt zu nehmen. Dieses 1989 initiierte Projekt soll den Zugang zu und die Qualität öffentlicher Dienstleistungen, insbesondere für einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen, verbessert haben. ^{[ 50 ]} Beispielsweise wurden 1989 27.000 neue Sozialwohnungen geschaffen (gegenüber nur 1.700 im Jahr 1986), die Anzahl der Schulen vervierfachte sich zwischen 1986 und 1997, und der Anteil des Haushalts von Porto Alegre, der für Bildung und Gesundheit aufgewendet wurde, stieg von 13 % im Jahr 1985 auf etwa 40 % im Jahr 1996. ^{[ 51 ]} Die partizipative Budgetierung muss zwar noch einige Einschränkungen überwinden, darunter die mangelnde Repräsentation der Ärmsten, aber ihr Erfolg hat andere Gemeinden in Brasilien und öffentliche Einrichtungen in anderen Ländern dazu veranlasst, diese Initiative zu übernehmen.

Im Jahr 2010 führte die ghanaische Regierung eine Gehaltsreform im öffentlichen Dienst ein, die sogenannte „Single Spine Salary Structure“ (SSSS), um Gehaltsunterschiede im öffentlichen Dienst abzubauen. ^{[ 52 ]} Polizeibeamte profitierten als erste von dieser neuen Gehaltsstruktur, da der Polizeidienst traditionell der am schlechtesten bezahlte öffentliche Dienst in Ghana war . Ihre Gehälter wurden einseitig verdoppelt, um ihren Lebensstandard zu verbessern und Bestechung einzudämmen (Hypothese der fairen Löhne). Foltz und Opoku-Agyemang untersuchen die Auswirkungen dieser Gehaltsreform mithilfe einer Differenz-in-Differenzen- Analyse und nutzen dabei die durch die Reform hervorgerufene exogene Veränderung. ^{[ 13 ]}

Während sich die Gehälter der Polizisten verdoppelten, blieben die Gehälter anderer Beamter in Ghana und der Polizisten in Burkina Faso unverändert. Die Forscher identifizierten zwei Gruppen: die ghanaischen Polizisten, die von der Gehaltserhöhung profitierten, und die Kontrollgruppe, bestehend aus anderen Beamten (ghanaischen Zollbeamten und burkinischen Polizisten), deren Gehälter nicht anstiegen.

Anhand von Daten zu Bestechungsgeldern aus 2.100 Lkw-Fahrten zwischen Ghana und Burkina Faso konnten Foltz und Opoku-Agyemang die Unterschiede im Umgang mit Lkw-Fahrern zwischen der Behandlungsgruppe und der Kontrollgruppe vor (2006–2010) und nach (2010–2012) der Gehaltsreform untersuchen. Unter der Annahme, dass die Gruppenunterschiede ohne die Reform konstant geblieben wären ( Annahme paralleler Trends ), misst der Differenz-in-Differenzen-Koeffizient den kausalen Einfluss der Gehaltserhöhung auf die Neigung ghanaischer Polizisten, Bestechungsgelder zu fordern. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Gehaltsreform – entgegen der Erwartung – sowohl die Bemühungen der Polizisten zur Erpressung von Bestechungsgeldern als auch deren Höhe und den Gesamtbetrag, den Lkw-Fahrer unterwegs zahlen mussten, erhöhte. ^{[ 13 ]} Diese Ergebnisse widersprechen theoretischen Argumenten zu Gehaltsreformen im öffentlichen Dienst. Foltz und Opoku-Agyemang vermuten, dass diese Ergebnisse auf die mangelnde Durchsetzung von Antikorruptionsgesetzen zurückzuführen sein könnten. Ohne eine Änderung des Umfelds und anderer Anreize für Beamte scheint eine Erhöhung der Löhne nicht die vorhergesagten Auswirkungen auf die Korruption zu haben.

Korruption in der Steuerverwaltung hat besonders schädliche Auswirkungen auf die Steuereinnahmen, den Haushaltsausgleich und die gesamtwirtschaftliche Leistungsfähigkeit. ^{[ 53 ]} Khan, Khwaja und Olken führten in Punjab , Pakistan, ein groß angelegtes randomisiertes Experiment durch, um die Auswirkungen leistungsbezogener Vergütungssysteme für Steuerbeamte zu untersuchen. ^{[ 54 ]} In Zusammenarbeit mit der Provinzregierung von Punjab teilten sie die Steuerbeamten der städtischen Grundsteuerbehörde der Provinz nach dem Zufallsprinzip in vier Gruppen ein: eine Kontrollgruppe und drei Behandlungsgruppen mit unterschiedlichen leistungsbezogenen Vergütungsmodellen.

Die drei Behandlungsgruppen unterschieden sich darin, inwieweit die Vergütung der Steuerbeamten auf der Steuereinnahmenleistung und anderen subjektiven Bewertungen von Steuerzahlern und der Finanzbehörde basierte. Die Behandlungsgruppe „Einnahmen“ bot Anreize, die ausschließlich von der Überschreitung eines festgelegten Zielwerts der Steuereinnahmen abhingen, während das Modell „Einnahmen Plus“ die Gehälter an die Steuereinnahmenleistung sowie an die Genauigkeit der Steuerveranlagung und die Zufriedenheit der Steuerzahler koppelte. Die dritte Behandlungsgruppe, „Flexibel Plus“, ergänzte dies um mehrere von der Finanzbehörde festgelegte Kriterien zur Gehaltsbestimmung. Nach zwei Geschäftsjahren stellten Khan, Khwaja und Olken fest, dass die Steuereinnahmen in den drei Behandlungsgruppen im Durchschnitt um 9 Log-Punkte stiegen, was einem um 46 % höheren Einnahmenwachstum im Vergleich zur Kontrollgruppe entspricht. ^{[ 54 ]}

Das „Revenue“-Modell erwies sich als am effektivsten bei der Steigerung der Steuereinnahmen. Die Forscher stellten jedoch keine Auswirkungen auf die Genauigkeit der Steuerfestsetzung oder die Zufriedenheit der Steuerzahler fest. Sie weisen darauf hin, dass leistungsbezogene Vergütungssysteme mitunter Nachteile mit sich bringen: Zu hohe Anreize für Steuerbeamte könnten deren Verhandlungsmacht gegenüber den Steuerzahlern stärken und zu mehr Erpressung und Unzufriedenheit führen. Khan, Khwaja und Olken betonen jedoch, dass die Vorteile leistungsbezogener Verträge deren Kosten überwiegen und dass diese Systeme die Steuereinnahmen effektiv steigern können.

Im Jahr 2003 gründete die brasilianische Bundesregierung die Controladoria Geral da União (CGU), die mit Korruptionsprävention und interner Kontrolle beauftragt ist. Die CGU initiierte das Antikorruptionsprogramm „Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos“ (Überwachungsprogramm mit öffentlichen Lotterien), das die zufällige Auswahl von Gemeinden für Prüfungen und die Veröffentlichung der Ergebnisse vorsieht. Bis 2015, zwölf Jahre nach Beginn der Reform, wurden 2.241 Prüfungen in 1.949 Gemeinden durchgeführt. ^{[ 55 ]} Die Forscher Avis, Ferraz und Finan nutzten die zufällige Auswahl, um die Wirkung dieses Antikorruptionsprogramms zu messen. Während einige Gemeinden bereits mehrfach geprüft worden waren (Behandlungsgruppe), wurden andere zum ersten Mal geprüft (Kontrollgruppe). Da die Gemeinden zufällig ausgewählt wurden, ermöglicht der Vergleich der Korruptionsraten zwischen den Gemeinden der Kontroll- und Behandlungsgruppe kausale Schätzungen der Auswirkungen der Reform.

Auf Grundlage von Prüfberichten schätzen sie, dass 30 % der an die Kommunen überwiesenen Bundesmittel veruntreut wurden. Sie stellten jedoch fest, dass die Korruptionsrate in Kommunen, die bereits staatlichen Prüfungen unterzogen worden waren, um 8 % niedriger lag. Dies deutet darauf hin, dass Stichprobenprüfungen ein wirksames Mittel gegen Korruption sein können. Die Forscher gehen davon aus, dass Stichprobenprüfungen Korruption reduzieren können, indem sie die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit der Entdeckung durch Amtsträger erhöhen. Sie beobachteten zudem positive Nebeneffekte: Auch benachbarte Kommunen waren betroffen; die Prüfung einer weiteren Nachbargemeinde senkte deren Korruptionsrate um 7,5 %. ^{[ 55 ]} Die lokalen Medien spielten eine Rolle bei der Verbreitung von Informationen über die Prüfungsergebnisse anderer Kommunen.

Avis et al. identifizieren mehrere Mechanismen, durch die die Audits zu einem Rückgang der Korruption vor Ort geführt haben. Erstens führte das neue Programm ein System politischer Rechenschaftspflicht ein, in dem Bürger unehrliche Amtsinhaber bestrafen oder ehrliche belohnen können. Die Audits haben möglicherweise auch die Art der Kandidaten verändert, die in die Politik gehen. Darüber hinaus können negative Auditergebnisse Reputationsschäden und potenzielle rechtliche Konsequenzen nach sich ziehen.

Das Kecamatan-Entwicklungsprojekt (KDP) ist ein von der Weltbank finanziertes Regierungsprogramm Indonesiens, das Infrastrukturprojekte auf Dorfebene im kleinen Maßstab fördert. Benjamin Olken führte ein randomisiertes Experiment durch, in dem er 608 Dörfer vor Beginn eines landesweiten Infrastrukturprojekts zufällig Gruppen mit unterschiedlichen Prüfungswahrscheinlichkeiten zuordnete. ^{[ 46 ]}

Eine zufällige Auswahl von Dörfern wurde darüber informiert, dass das Projekt nach Fertigstellung von einer Prüfstelle auditiert würde. Dadurch erhöhte sich die Wahrscheinlichkeit, Verstöße aufzudecken, von 4 % auf 100 %. Die Ergebnisse der Prüfung wurden von den Prüfern in Dorfversammlungen öffentlich bekannt gegeben. Olken entwarf außerdem Experimente, um die Beteiligung der Dorfbewohner an sogenannten Rechenschaftssitzungen zu erhöhen, in denen die für das Straßenbauprojekt zuständigen Beamten offenlegten, wie die Mittel verwendet werden.

Um die Wirkung beider Überwachungsmechanismen zu bewerten, verwendet der Forscher ein quantitatives Korruptionsmaß, das auf der Einschätzung der Baumaterialien und der geschätzten Kosten durch Ingenieure basiert. Die Diskrepanzen zwischen den von den Dorfprojektleitern gemeldeten offiziellen Projektkosten und den von unabhängigen Ingenieuren geschätzten Kosten messen fehlende Ausgaben, die in Olkens Studie als Indikator für Korruption dienen. Anhand von Straßenproben wurde geschätzt, dass durchschnittlich 24 % der Materialien fehlten, was darauf hindeutet, dass ein Teil der Projektgelder veruntreut wurde. Olken stellt fest, dass eine Erhöhung der Wahrscheinlichkeit externer Prüfungen die fehlenden Ausgaben signifikant (um 8 %) reduzierte und dass dieser Ansatz zur Korruptionsbekämpfung kosteneffektiv ist. ^{[ 46 ]} Top-down-Prüfungen waren besonders effektiv, wenn Dorfwahlen bevorstanden, was darauf hindeutet, dass die Rechenschaftspflicht auf lokaler Ebene korruptes Verhalten wirksam eindämmen kann. Die Maßnahmen zur Stärkung der Basisbeteiligung hatten jedoch keine signifikanten Auswirkungen auf die fehlenden Gelder.

Die Dynamik der politischen Ökonomie beeinflusst den Erfolg von Reformen des öffentlichen Dienstes. North et al. argumentieren, dass einige Entwicklungsländer als „Ordnungen mit beschränktem Zugang“ funktionieren, in denen Eliten breite Bevölkerungsschichten ausschließen, um ein Gleichgewicht aufrechtzuerhalten, das ihnen die Abschöpfung von Renten ermöglicht. ^{[ 56 ]} In einem solchen Gleichgewicht haben politische Eliten keinen Anreiz, ihre Patronagenetzwerke aufzubrechen und meritokratische Einstellungsreformen im öffentlichen Dienst einzuführen, da dies ihre Position gefährden und ihre Möglichkeiten zur Rentenabschöpfung verringern würde . Das klientelistische System kann hingegen ein wirksamer Mechanismus sein, durch den Eliten diese „Ordnung mit beschränktem Zugang“ aufrechterhalten. Eine erhebliche Abhängigkeit von klientelistischen und Patronagenetzwerken erhöht die Kosten der Umsetzung von Reformen im öffentlichen Sektor. Eliten werden sich daher Reformen wahrscheinlich widersetzen, da sie am meisten zu verlieren haben. ^{[ 57 ]}

Darüber hinaus sind Reformen des öffentlichen Dienstes kurzfristig kostspielig, während sich ihre Vorteile erst später zeigen. Regierungen sind daher nicht bereit, solche unattraktiven Investitionen zu tätigen. Die langfristige Natur von Reformen und die Zurückhaltung, diese anzustoßen, Unterstützung dafür zu gewinnen und aufrechtzuerhalten, verhindern ihre Umsetzung von vornherein. In einem Hintergrundpapier zum Weltbank-Entwicklungsbericht 2011 ^{[ 58 ]} schätzen de Weijer und Pritchett, dass es etwa 20 Jahre dauern würde, bis sich Verbesserungen der Funktionsfähigkeit des Staates bemerkbar machen. In fast allen Ländern übersteigt dies die durchschnittliche Amtszeit eines Politikers. Amtsinhaber hätten daher keinen Anreiz, die Kosten für die Durchführung von Reformen zu tragen, während die Vorteile künftigen Amtsinhabern zugutekommen würden.

Darüber hinaus sollten bürokratische Trägheit und Widerstand gegen Veränderungen nicht außer Acht gelassen werden. Beamte neigen möglicherweise dazu, die durch Reformen des öffentlichen Dienstes hervorgerufenen Veränderungen nicht zu akzeptieren. Dies gilt insbesondere in Ländern, in denen Beamte auf informelle oder illegale Kanäle angewiesen sind, um ihr geringes Gehalt aufzubessern. ^{[ 2 ]}

Institutionelle Strukturen und politische Systeme spielen für die Umsetzung und den Erfolg von Reformen eine wichtige Rolle. In einer Demokratie kann es im Interesse der politischen Führung liegen, Verwaltungsreformen einzuleiten, wenn die Wähler den öffentlichen Nutzen dieser Reformen anerkennen und wertschätzen. ^{[ 59 ]} In Entwicklungsländern ist die Nachfrage nach Reformen des öffentlichen Dienstes jedoch weiterhin gering. Selbst wenn Korruption im öffentlichen Dienst international verurteilt wird, wird der interne Druck auf Antikorruptionsreformen durch ein Problem kollektiven Handelns geschwächt . Persson, Rohstein und Teorell argumentieren, dass Reformen des öffentlichen Dienstes aufgrund einer falschen Auffassung von Korruption gescheitert sind. ^{[ 60 ]} Die meisten Ansätze zur Reform des öffentlichen Dienstes basieren auf Prinzipal-Agent-Modellen, die davon ausgehen, dass „prinzipientreue Prinzipale“ gemeinwohlorientiert handeln und sich stets der Bekämpfung von Korruption und der Verbesserung der bürokratischen Leistungsfähigkeit annehmen. Die Autoren argumentieren jedoch, dass Akteure in Kontexten, in denen Korruption weit verbreitet ist, nicht unbedingt auf Anreize zur Verhaltensänderung reagieren, sondern sich vielmehr danach richten, inwieweit Korruption in der Gesellschaft als erwartbares Verhalten gilt.

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