Staatsaufbau

Staatsbildung als Fachbegriff in den Sozial- und Geisteswissenschaften bezeichnet die politischen und historischen Prozesse der Entstehung, institutionellen Konsolidierung, Stabilisierung und nachhaltigen Entwicklung von Staaten , von den Anfängen der Staatlichkeit bis in die Moderne. Innerhalb der Geschichts- und Politikwissenschaften existieren verschiedene theoretische Ansätze zu komplexen Fragen im Zusammenhang mit der Rolle verschiedener Einflussfaktoren (geopolitischer, wirtschaftlicher, sozialer, kultureller, ethnischer, religiöser, interner und externer Art) in Staatsbildungsprozessen.

Since the end of the 20th century, state-building has developed into becoming an integral part and even a specific approach to peacebuilding by the international community. Observers across the political and academic spectra have come to see the state-building approach as the preferred strategy to peacebuilding in a number of high-profile conflicts, including the Israeli–Palestinian conflict, and war-related conflicts in Bosnia and Herzegovina, Iraq, and Afghanistan.

The general argument in the academic literature on state-building is that without security, other tasks of state-building are not possible. Consequently, when state-building as an approach to peacebuilding is employed in conflict and post-conflict societies, the first priority is to create a safe environment in order to make wider political and economic development possible. So far, the results of using the state-building approach to peacebuilding have been mixed, and in many places, such as in the Balkans, Afghanistan and Iraq, the initial high expectations set by the international community have not been met. The literature on state-building has always been very clear that building states has historically been a violent process and the outcomes in the above-mentioned cases and many others confirm the destabilizing and often violent nature of state-building.

State-building has been conceptualized in different ways.

A historical approach focuses on state-building processes, from the earliest emergence of statehood up to modern times. Historical science views state-building as a complex phenomenon, influenced by various contributing factors (geopolitical, economic, social, cultural, ethnic, religious) and analyzes those factors and their mutual relations from the perspective of a particular historical situation, that is characteristic of every state-building process.^[1]

A second approach conceptualizes state-building as an activity undertaken by external actors (foreign countries) attempting to build, or re-build, the institutions of a weaker, post-conflict or failing state.

A third approach conceptualizes state-building as development.

When studying the development of European states, Charles Tilly identified that European countries engaged in four activities:^[2]

1. War making – eliminating or neutralizing their own rivals
2. State making – eliminating or neutralizing their rivals inside their own territory
3. Protection – eliminating or neutralizing the enemies of their clients
4. Extraction – acquiring the means of carrying out the first three activities.
5. Adjudication – authoritative settlement of disputes among members of the population
6. Distribution – intervention in the allocation of goods among the members of the population
7. Production – control of the creation and transformation of goods and services produced by the population

For Tilly, these activities are interdependent and rely on the state's ability to monopolize violence. Before the consolidation of European states, kings relied on their lords’ troops to emerge victorious from war, setting the final boundaries of their territories after years of campaigns. Still, these lords and their private armies could become potential threats to the king's power during peacetime. Originally, structures were created to facilitate extraction from the king's subordinates in exchange for protection (from their enemies and from the state), covering the expenses of war campaigns. However, extraction also economically strengthened the states, allowing them to expand their hold over the use of violence.^[3]

Out of these four activities, war making was the main stimulus to increasing the level of taxation, thus increasing the capacity of the state to extract resources otherwise known as fiscal capacity.^[4] The increased capacity of the state to extract taxes from its citizens while facing external threats prompted Jeffrey Herbst to propose allowing failed states to dissolve or engage in war to re-create the process endured by European countries.^[5] The process of extraction in exchange for protection was further argued by economic historian Frederic Lane. Lane argued that "governments are in the business of selling protection... whether people want it or not".^[6] Furthermore, Lane argued that a monopoly was best equipped to produce and control violence. This, he argued, was due to the fact that competition within a monopoly raised costs, and that producing violence renders larger economies of scale.^[6] Although the logic was consistent with the predatory theory of the state in early modern Europe,^[7] Herbst's point of view was criticized by several scholars including Richard Joseph who were concerned that the application of the predatory theory was an excessive approach to Darwinism.^[8] Many have disregarded the limited view of this theory and have instead extended it to include strong external threats of any kind. External threats to the state produce stronger institutional capacities to extract resources from the state.^[9]

Neuere Forschungen haben gezeigt, dass nicht nur der Krieg selbst, sondern auch seine Ergebnisse von Bedeutung sind, wobei sich der Staatsaufbau in siegreichen, nicht aber in besiegten Staaten festigt. ^{[ 10 ]}

In ihrer Arbeit ^{[ 11 ]} bieten Douglass North, John Wallis und Barry Weingast einen alternativen Rahmen – die beschränkte Zugangsordnung – zum Verständnis der räuberischen Rolle des Staates. Bei beschränkter Zugangsordnung ist der Zugang zu Wirtschafts- und Politiksystemen eingeschränkt, um Renten zu generieren, die den herrschenden Eliten zugutekommen. Bei offener Zugangsordnung ist der Zugang für alle offen. Die Logik des offenen Zugangsstaates basiert auf Unpersönlichkeit. Beide Systeme sind voneinander abhängig und nur stabil, wenn sie ähnliche Zugangsrahmen aufweisen, entweder beschränkt oder offen. Der Übergang von einer beschränkten zu einer offenen Zugangsordnung erfordert schwierige, radikale Veränderungen, die auf drei Grundvoraussetzungen beruhen: 1) Rechtsstaatlichkeit für Eliten, 2) dauerhafte Existenz von Organisationen und 3) politische Kontrolle des Militärs. Sind alle drei Grundvoraussetzungen erfüllt, können schrittweise Veränderungen vorgenommen werden, um den Staat weiter in Richtung einer offenen Zugangsordnung zu bewegen.

Laut Didac Queralt hemmte der günstige Zugang zu Krediten im 19. Jahrhundert den Staatsaufbau, da der Zugang zu externen Krediten es den Herrschern überflüssig machte, innenpolitische Reformen zur Steigerung der inländischen Rohstoffgewinnung durchzuführen. ^{[ 12 ]}

In seiner Studie über Länder Asiens, Afrikas und Lateinamerikas präsentierte Joel Migdal die notwendigen und hinreichenden Bedingungen für die Etablierung eines starken Staates. ^{[ 13 ]} Er betrachtete „massive gesellschaftliche Umwälzungen“, die die alte soziale Kontrolle und die Institutionen schwächen, als notwendige Bedingung. Beispiele hierfür sind der Schwarze Tod und der Hundertjährige Krieg in Europa, ^{[ 14 ]} die Expansion der Weltwirtschaft nach Asien, Afrika und Lateinamerika im 19. Jahrhundert, die Kombination aus Krieg und Revolution in China , Korea und Vietnam sowie die Massenmigration nach Taiwan und Israel im 20. Jahrhundert. Darüber hinaus führte er die folgenden hinreichenden Bedingungen auf:

• Welthistorische Zeitpunkte, an denen exogene politische Kräfte eine konzentrierte soziale Kontrolle befürworteten;
• Vorliegen einer militärischen Bedrohung von außen oder durch andere Gruppen im Land;
• Eine Gruppe fähiger und unabhängiger Menschen zum Aufbau einer unabhängigen Bürokratie;
• Kompetente Führungskräfte an der Spitze, die die oben genannten Bedingungen nutzen würden.

Manche Kommentatoren verwenden die Begriffe „Nation-Building“ und „Staatsbildung“ synonym (z. B. im RAND- Bericht über die Rolle der USA im Nation-Building). In beiden großen theoretischen Schulen steht jedoch der Staat im Mittelpunkt, nicht die „ Nation “ – letztere bezeichnet üblicherweise die Bevölkerung selbst, vereint durch Identität, Geschichte, Kultur und Sprache. Die diskutierten Fragen beziehen sich auf die Strukturen des Staates (und sein Verhältnis zur Gesellschaft), weshalb „Staatsbildung“ der gebräuchlichere Begriff ist. In der Politikwissenschaft hat Nation-Building üblicherweise eine deutlich andere Bedeutung: Er wird definiert als der Prozess der Förderung eines Nationalbewusstseins innerhalb einer bestimmten Bevölkerungsgruppe. Diese Definition bezieht sich eher auf Sozialisation als auf staatliche Leistungsfähigkeit (siehe die oben genannten Berichte von ODI, OECD und DFID).

Ebenso wurde Staatsbildung (Nation-Building) mitunter mit militärischen Invasionen gleichgesetzt, die auf einen Regimewechsel abzielen. Dies rührt zum Teil von den militärischen Invasionen Deutschlands und Japans im Zweiten Weltkrieg und den daraus resultierenden Staaten her und gewann insbesondere nach dem Einmarsch der USA in Afghanistan im Oktober 2001 und im Irak im März 2003 an Bedeutung . Die Vermischung dieser beiden Konzepte ist höchst umstritten und wurde von gegnerischen ideologischen und politischen Kräften genutzt, um die Invasionen im Irak und in Afghanistan als illegale militärische Besetzung zu rechtfertigen oder abzulehnen. Daher sollte ein Regimewechsel durch Intervention von außen von Staatsbildung unterschieden werden.

Es gab einige Beispiele für Militärinterventionen internationaler oder multilateraler Akteure mit dem Ziel des staatlichen Kapazitätsaufbaus, darunter Bosnien und Herzegowina (1992–1995), Osttimor und Sierra Leone. Solche Interventionen werden auch als „Neotreuhänderschaft“ oder „Neoimperialismus“ bezeichnet. In diesem Rahmen übernehmen starke Staaten teilweise oder vollständig die Regierungsführung von Gebieten mit unterentwickelten Regierungsstrukturen, oft mit Unterstützung internationaler Rechtsinstitutionen. Anders als der klassische Imperialismus des 19. und frühen 20. Jahrhunderts zielt diese Art von Intervention darauf ab, lokale Staatsstrukturen (wieder)aufzubauen und ihnen die Regierungsführung so schnell wie möglich zu übertragen. ^{[ 15 ]} Solche Bemühungen unterscheiden sich jedoch hinsichtlich ihrer Ziele. Einige glauben, dass durch den ausreichenden und intelligenten Einsatz von Personal, Geld und Zeit tiefgreifende Veränderungen erreicht werden können, ^{[ 16 ]} während andere der Ansicht sind, dass solche Pläne aufgrund der inhärenten Unvorhersehbarkeit von Interventionen scheitern werden und dass langwierige, anhaltende Interventionen lokale Führungskräfte oft daran hindern, Verantwortung zu übernehmen, und die Aufständischen stärken. ^{[ 17 ]}

Neotreuhänderisches System, geteilte Souveränität und andere neue Interventionsmodelle basieren auf der Annahme, dass Intervention die effektivste Strategie für den Staatsaufbau darstellt und dass sich Länder ohne externe Einmischung nicht von Regierungsversagen erholen können. Jeremy M. Weinstein hingegen argumentiert, dass autonome Erholung als Prozess existiert, der „dauerhaften Frieden, eine systematische Reduzierung von Gewalt und eine politische und wirtschaftliche Entwicklung nach dem Krieg ohne internationale Intervention“ ermöglicht. ^{[ 18 ]} Dieses Argument legt nahe, dass externe Einmischung die positiven Nebeneffekte des Staatsaufbaus nach Kriegen oder militärischen Siegen schmälert, da militärische Interventionen die Wahrscheinlichkeit von Rebellensiegen verringern und Friedensprozesse Gewalt entgegenwirken. Externe Unterstützung untergräbt die Entstehung einer selbsttragenden Beziehung zwischen Herrschern oder politischen Führern und ihren Wählern. Entwicklungshilfe fördert Regierungen, die dieselben Führer an der Macht halten, und hemmt die Entwicklung eines auf Einnahmenerzielung basierenden Plans, der lokale Politiker und die lokale Bevölkerung binden würde. Kriege oder militärische Siege schaffen die Voraussetzungen für sich selbst erhaltende und repräsentative institutionelle Strukturen durch die innenpolitische Legitimität und die Fähigkeit des Staates, Einnahmen zu generieren – allesamt Nebenprodukte des Krieges. ^{[ 18 ]}

Staatsbildung garantiert nicht automatisch Friedensbildung. Friedensbildung bezeichnet Maßnahmen, die Strukturen identifizieren und fördern, welche den Frieden stärken und festigen, um einen Rückfall in Konflikte zu verhindern. ^{[ 19 ]} Traditionell wurden sie als zwei voneinander unabhängige Konzepte mit einer komplexen Beziehung betrachtet, die zu Dilemmata und notwendigen Kompromissen führt. Wie Grävingholt, Gänzle und Ziaja argumentieren, repräsentieren sie jedoch tatsächlich zwei divergierende Perspektiven auf dasselbe Problem: einen brüchigen sozialen Frieden und einen Zusammenbruch der politischen Ordnung. ^{[ 20 ]} Die OECD betont zwar, dass Friedensbildung und Staatsbildung nicht dasselbe sind, erkennt aber den Zusammenhang zwischen ihnen und die Auswirkungen der Stärkung der einen Komponente auf die andere an: „Friedensbildung ist primär mit Nachkonfliktsituationen verbunden, und Staatsbildung dürfte ein zentrales Element davon sein, um den Frieden zu institutionalisieren.“ ^{[ 21 ]} Das Pariser Modell, das Friedensbildung und Staatsbildung umfasst, ist eines der bekanntesten. Er plädiert für einen Ansatz der Internationalisierung vor der Liberalisierung (IBL) und argumentiert, dass Friedensförderung auf den Aufbau liberaler und leistungsfähiger Staaten ausgerichtet sein müsse, um so „die Pathologien der Liberalisierung zu vermeiden und kriegszerstörte Staaten auf einen langfristigen Weg zu Demokratie und marktorientierter Wirtschaft zu führen“. ^{[ 22 ]}

Trotz der Vorteile, Friedens- und Staatsbildung in einem gemeinsamen Modell zu integrieren, sollten die Anwendungsbeschränkungen berücksichtigt werden. In der Praxis werden diese Bereiche in der Außen- und Sicherheitspolitik weiterhin weitgehend als getrennte Angelegenheiten behandelt. Darüber hinaus nähern sich Wissenschaftler den Themen oft aus unterschiedlichen Perspektiven. Heathershaw und Lambach warnen davor, dass Interventionen, die die ambitionierten Ziele des Pariser Abkommens (unter anderem) verfolgen, in der Praxis zwanghaft sein und von der Haltung „Der Zweck heiligt die Mittel“ getrieben sein können. ^{[ 22 ]} Diese Sorge ist bei UN- Friedensmissionen besonders ausgeprägt, da es Fälle gab, in denen Friedensakteure nicht nur die Ursachen der Gewalt beseitigen wollten – über die sich die Konfliktparteien oft nicht einig sind –, sondern auch „Nachkonfliktgesellschaften“ mit verschiedenen Qualitäten ausstatten wollten: Demokratie, um die Willkürherrschaft einzudämmen und allen Bevölkerungsgruppen eine Stimme zu geben; Rechtsstaatlichkeit, um Menschenrechtsverletzungen zu reduzieren; eine korruptionsfreie Marktwirtschaft, um Einzelpersonen davon abzuhalten, den sicheren Weg zum Reichtum in der Machtergreifung zu sehen; und Instrumente des Konfliktmanagements. und eine Kultur der Toleranz und des Respekts.“ ^{[ 23 ]} Solche ambitionierten Ziele sind fragwürdig, wenn man bedenkt, wie schwer sich die Vereinten Nationen in hochkarätigen Konfliktsituationen wie Darfur und der Demokratischen Republik Kongo tun . Wo sie ein gewisses Maß an Stabilität erreicht haben, wie etwa in Haiti und Liberia, stehen sie unter Druck, „von aufwendigen und kostspieligen sicherheitsorientierten Friedensmissionen zu leichteren, friedensaufbauorientierten Missionen überzugehen“. Die Integration des Staatsaufbaus in Mandate ist umstritten, nicht nur weil dies zusätzliche Kosten und Verpflichtungen mit sich brächte, sondern auch weil „die Ausweitung der Friedenssicherung in diese Gebiete die Autorität des Sicherheitsrates de facto erweitert hat, mit politischen, finanziellen, institutionellen und bürokratischen Implikationen, die noch nicht vollständig geklärt sind.“ ^{[ 24 ]}

Aufgrund des inhärent politischen Charakters von Staatsbildung können Interventionen zum Staatsaufbau den Frieden behindern, Gruppenspannungen verschärfen und weitere Konflikte auslösen. ^{[ 25 ]} Der weit verbreitete Konsens, dass ein minimal funktionsfähiger Staat für die Friedenssicherung unerlässlich sei, ^{[ 25 ]} ignoriert die Komplikationen, die mangelnde Legitimität und Inklusion künftig nach sich ziehen und den gesamten Prozess untergraben können. So wurden beispielsweise die Guatemala-Friedensabkommen zwar als Erfolg gewertet, doch hat der formale Inhalt dieser Abkommen die seit Jahrzehnten (wenn nicht Jahrhunderten) bestehenden Machtstrukturen nicht wesentlich verändert. Das zugrundeliegende (informelle) Verständnis der Eliten – dass ihre Privilegien und ihre Machtposition unantastbar sind – scheint fortzubestehen. Obwohl die Abkommen also als Erfolg gelten mögen, weil sie den Ausbruch eines Krieges verhinderten, wurde dieser „Erfolg“ durch die Implikationen eines nachfolgenden Berichts der Kommission zur Aufklärung der Geschichte vom Februar 1999 getrübt. Deren Institutionen wurden für umfangreiche Menschenrechtsverletzungen verantwortlich gemacht. Staatliche Institutionen wurden für 93 % dieser Fälle verantwortlich gemacht, die Guerillakräfte für 3 %. In unerwartet deutlicher Sprache bezeichnete der Bericht die guatemaltekische Regierungspolitik auf dem Höhepunkt des Krieges als Völkermordpolitik. ^{[ 26 ]} Die Stärkung dieser staatlichen Institutionen im Rahmen des Friedensprozesses wirft daher einen negativen Schatten darauf.

Bemühungen, bestimmte Interessengruppen im Interesse des Friedens zu beschwichtigen oder zu bestechen, können den Staatsaufbau untergraben, ebenso wie Machtteilungsprozesse, die die Etablierung einer politischen Einigung gegenüber effektiven staatlichen Institutionen begünstigen könnten. Solche politischen Einigungen könnten zudem Macht und Autorität in den Händen bestimmter Militärfraktionen festigen und es ihnen ermöglichen, staatliche Ressourcen zum Nachteil des Staatsaufbaus unter sich aufzuteilen. ^{[ 27 ]} In schwachen Staaten, in denen die Regierung nicht über ausreichende Macht verfügt, um die Randgebiete zu kontrollieren, können Bündnisse mit Eliten die Regierungsmacht des Staates jedoch stärken. Diese Bündnisse sind allerdings nur dann erfolgreich, wenn die Vereinbarung für beide Seiten vorteilhaft ist, z. B. wenn die Macht der Eliten durch Konkurrenz bedroht ist und die staatliche Einflussnahme ihnen helfen würde, diese zu schwächen. Im Gegenzug würde die Regierung Informationen und Kontrolle über die Politik der Randgebiete erlangen. Afghanistan ist seit 2001 ein Beispiel für einen vorteilhaften Pakt zwischen Regierung und Eliten; die Ernennung einiger ausgewählter Warlords zu Gouverneuren führte in zwei Schlüsselprovinzen zu einer autoritären Herrschaft. ^{[ 28 ]}

Sometimes peace-building efforts bypass the state in an effort to bring peace and development more quickly, for example, it was found that many NGOs in the Democratic Republic of Congo were building schools without involving the state. The state also may be part of the problem and over-reliance on the state by international actors can worsen security inside the country.

Conversely, state corruption can mean that state-building efforts serve only one ethnic, religious or other minority group, exacerbating tensions that could escalate toward violence.^[29] State building can also assist predatory states to strengthen their institutions, reinforcing abusive authority and further fueling grievances and popular resistance.^[27]

In practice, however, there remains confusion over the differences between state-building and peace-building. The UN's High-Level Panel on Threats, Challenges and Change stated that "along with establishing security, the core task of peace-building is to build effective public institutions that, through negotiations with civil society, can establish a consensual framework for governance with the rule of law".^[30] Additionally, a 2004 UN study found that a number of UN officials felt that the establishment of effective and legitimate state institutions was a key indicator of a successful peace operation.^[31]

State capacity is the ability of a government to accomplish policy goals, either generally or in reference to specific aims.^{[32][33][34][35]} A state that lacks capacity is defined as a fragile state or, in a more extreme case, a failed state.^[36][37] Higher state capacity has been strongly linked to long-term economic development, as state capacity can establish law and order, private property rights, and external defense, as well as support development by establishing a competitive market, transportation infrastructure, and mass education.^[33][38]

There are various definitions of state capacity among scholars.^[39] Economic historians Noel Johnson and Mark Koyama define state capacity as "the ability of a state to collect taxes, enforce law and order, and provide public goods."^[40] Berwick and Christia consolidate the literature on state capacity into 3 different domains:^[39]

• Extraktive Kapazität bezeichnet den Prozess der Einnahmenerhebung zur Bereitstellung von Ressourcen für die Regierten. Die Besteuerung ist die häufigste Form der Ressourcengewinnung. Tilly argumentiert, dass der Staatsaufbau ursprünglich nicht beabsichtigt war, die Ressourcengewinnung jedoch, sobald er begonnen hatte, notwendig wurde. ^{[ 3 ]} Herbst argumentiert zudem, dass Krieg ein Katalysator für den Beginn oder die Steigerung extraktiver Kapazitäten ist. ^{[ 41 ]}
• Die Regierungsfähigkeit ist die Fähigkeit von Regierungsmitarbeitern auf niedrigeren Ebenen, die Agenda der höheren Regierungsebene umzusetzen.
• Die regulatorisch-produktive Kapazität ist die Fähigkeit des Staates, Leistungen für seine Bürger zu erbringen. Diese Leistungen können die Durchsetzung von Gesetzen und die Festlegung von Richtlinien für die Bürger umfassen.

Die Leistungsfähigkeit des Staates wird häufig als wesentlicher Faktor dafür angeführt, warum manche Länder reich sind und andere nicht: „Es ist erwiesen, dass die reichsten Länder der Welt sich durch langjährige und zentralisierte politische Institutionen auszeichnen“; „dass Armut besonders weit verbreitet und hartnäckig in Ländern ist, denen eine Geschichte zentralisierter Regierungen fehlt … und die intern zersplittert sind“; „und dass Länder mit schwacher staatlicher Leistungsfähigkeit besonders anfällig für Bürgerkriege und interne Konflikte sind“. ^{[ 40 ]}

Pritchett, Woolcock & Andrews (2013) ^[36] kritisieren, warum Staatsaufbau oft scheitert. Sie argumentieren, dass viele Länder in einer Kapazitätsfalle gefangen sind – sie nähern sich höchstens in sehr geringem Tempo einem vergleichbaren Niveau staatlicher Kapazität an. Sie schätzen, dass die 15 Länder mit der niedrigsten Kapazität im Durchschnitt 672 Jahre bräuchten, um das Niveau des leistungsstärksten Landes zu erreichen, vorausgesetzt, ihre Kapazitäten wachsen weiterhin mit der gleichen durchschnittlichen Rate wie seit ihrer politischen Unabhängigkeit. ^{[ a ]} Andere Indizes deuten darauf hin, dass die Länder nicht aufholen: Der Index für bürokratische Qualität und Korruption des International Country Risk Guide (ICRG) weist für die 30 Länder mit der niedrigsten Kapazität ein negatives Wachstum auf. Die Autoren argumentieren, dass die Kapazitätsfalle zeigt, dass externe Hilfe zur Stärkung der staatlichen Kapazität den Entwicklungsprozess nicht beschleunigt hat. Sie identifizieren zwei mögliche Gründe für dieses Scheitern: i) systemische isomorphische Mimikry , bei der institutionelle Strukturen zwar imitiert werden (spezifische Regeln werden befolgt), diese aber keinen gesellschaftlichen Zweck erfüllen; und ii) vorzeitige Belastung , bei der der von außen ausgeübte Druck die organische Entwicklung lokaler Institutionen untergräbt.

Während es viele spezifische Techniken zur Entwicklung einer erfolgreichen Staatsbildungsstrategie gibt, wurden im jüngsten UNRISD-Bericht von 2010 drei spezifische Ansätze identifiziert. ^{[ 42 ]} Diese drei Ansätze lassen sich alle der endogenen Denkrichtung zuordnen und sind: Good Governance , New Public Management und Dezentralisierung . ^{[ 42 ]}

Bildung dient sowohl in demokratischen als auch in autoritären Systemen dem Staatsaufbau. In beiden Kontexten zielt Bildung darauf ab, soziale Ordnung und politische Stabilität zu fördern, indem sie Bürgerinnen und Bürger von klein auf lehrt, die Autorität des Staates zu respektieren. Regierungen nutzen häufig die Primarbildung, um eine gemeinsame Kultur, politische Werte und Überzeugungen sowie politisches Verhalten zu vermitteln. Bildung kann zudem das Humankapital verbessern und das Wirtschaftswachstum ankurbeln; allerdings ist der Zusammenhang zwischen Bildungszugang und dem Qualifikationsniveau der Bevölkerung schwach. Obwohl manche argumentieren, Bildung habe eine destabilisierende Wirkung auf autoritäre Staaten und diese würden daher auf deren Bereitstellung verzichten, zeigt die Geschichte, dass autoritäre Regierungen das Bildungsangebot häufig eher ausgebaut als eingeschränkt haben. ^{[ 43 ]}

Gute Regierungsführung ist ein weit gefasster Begriff für erfolgreiche Maßnahmen, mit denen Regierungen öffentliche Institutionen schaffen können, die die Rechte der Bürger schützen. Die Vorstellungen von guter Regierungsführung haben sich gewandelt, und wie Kahn ^{[ 44 ]} ausführt: „Das vorherrschende Paradigma der guten Regierungsführung identifiziert eine Reihe von Fähigkeiten, die seiner Ansicht nach für einen marktorientierten Staat notwendig sind. Dazu gehören insbesondere die Fähigkeit, stabile Eigentumsrechte zu schützen, die Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen, Antikorruptionsmaßnahmen wirksam umzusetzen und die Rechenschaftspflicht der Regierung zu gewährleisten.“ Dieses Paradigma der guten Regierungsführung ist ein marktfördernder Prozess, der in den 1990er Jahren entstand. Dieser Ansatz beinhaltet die Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit, die Stärkung der Eigentumsrechte und die Bekämpfung von Korruption. Durch die Verbesserung dieser drei Merkmale kann ein Land seine Markteffizienz steigern. Es gibt einen theoretischen Kreislauf des Marktversagens ^{[ 44 ]} , der erklärt, wie unter anderem fehlende Eigentumsrechte und weit verbreitete Korruption zu Marktversagen führen.

• Der Kreislauf beginnt mit wirtschaftlicher Stagnation, welche die Ineffizienzen einer schwachen Regierung und eines schwachen Rechtsstaats, der nicht effektiv auf das Problem reagieren kann, verstärken und offenlegen kann.
• Da eine Regierung nicht rechenschaftspflichtig oder schwach ist, können kleine Interessengruppen die Regierung für ihre spezifischen Interessen nutzen, was zu Rent-Seeking und Korruption führt.
• Korruption und die Bereicherung von Interessengruppen führen zu schwachen Eigentumsrechten, die es Bürgern und kleineren Unternehmen unmöglich machen, sich darauf zu verlassen, dass ihr Eigentum nach nationalem Recht geschützt ist. Zudem zieht Korruption Maßnahmen nach sich, die das Gemeinwohl beeinträchtigen.
• Diese schwachen Eigentumsrechte und die wohlfahrtsmindernden Eingriffe führen zu Märkten mit hohen Transaktionskosten.
• Märkte mit hohen Transaktionskosten führen wieder zu wirtschaftlicher Stagnation.

Es ist zwar allgemein anerkannt, dass die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und die Bekämpfung von Korruption wichtige Methoden zur Erhöhung der Stabilität und Legitimität einer Regierung darstellen, doch ist es fraglich, ob dieser Ansatz eine geeignete Grundlage für den Staatsaufbau bietet. Forscher ^{[ 44 ]} haben diesen Ansatz untersucht, indem sie Eigentumsrechte, Regulierungsqualität, Korruption sowie Mitsprache und Rechenschaftspflicht maßen. Dabei wurde nur eine geringe Korrelation zwischen der Stärkung der Eigentumsrechte und dem Wachstum des BIP pro Kopf festgestellt. ^{[ 42 ]} Ebenso herrscht unter Entwicklungsforschern Uneinigkeit darüber, ob es in Kontexten schwacher Institutionalisierung vorteilhafter ist, ein umfassendes Reformpaket oder ein Minimum an notwendigen Reformen zu fördern. Befürworter des letzteren Ansatzes haben das Konzept der „ausreichend guten Regierungsführung“ entwickelt. ^{[ 45 ]}

Als Reaktion auf die erfolglosen Versuche, die staatlichen Verwaltungen zu stärken, begannen Entwicklungsländer unter dem Druck des IWF und der Weltbank, marktorientierte Managementreformen einzuführen. Der Ansatz des Neuen Öffentlichen Managements (New Public Management, NPM ) entstand in den 1980er Jahren in Neuseeland und Großbritannien. ^{[ 42 ]} NPM nutzt marktähnliche Reformen im öffentlichen Sektor, um der Regierung die notwendigen Befugnisse zur Umsetzung eines Entwicklungsplans für die Wirtschaft zu geben und gleichzeitig wettbewerbsorientierte, marktwirtschaftliche Techniken zur Steigerung der Produktivität im öffentlichen Sektor einzusetzen. Die Beschäftigungspraxis im öffentlichen Dienst wandelte sich von unbefristeten Stellen hin zu befristeten Verträgen für Führungskräfte, lokal festgelegten Gehältern und leistungsbezogener Vergütung . ^{[ 42 ]} Zweitens verlagerte sich die Erbringung staatlicher Dienstleistungen hin zu Verträgen, Franchising, Gutscheinen und Nutzungsgebühren, um die Effizienz der Dienstleistungen für die Bürger zu steigern. ^{[ 42 ]}

In dieser Regierungsform verlieren die großen, innerhalb eines Ministeriums (des Hauptministeriums) aufgebauten Behörden ihre hierarchische Struktur und bestehen stattdessen aus operativen Abteilungen, die die Rolle eines einzelnen Akteurs übernehmen. Diese Strategie ist in liberalen, marktorientierten Politiksystemen wie Neuseeland, Großbritannien und den USA besonders verbreitet. Kontinentaleuropa hat sich der Umsetzung dieser Politikform eher widersetzt. In Entwicklungsländern gestaltet sich die Implementierung solcher Infrastrukturen schwierig, da die Märkte für Dienstleistungen unvollkommen sind und die Gefahr der Einflussnahme von Unternehmen auf die Regulierung steigt. Für eine erfolgreiche Implementierung benötigen Regierungen die Infrastruktur zur Messung verlässlicher Leistungsindikatoren und die Fähigkeit, das Verhalten privater Anbieter zu regulieren. ^{[ 42 ]}

Im Hinblick auf staatsbildende Ansätze ist Dezentralisierung vorteilhaft, da sie „das mit zentralisierter Macht verbundene rentenorientierte Verhalten und die ineffiziente Ressourcenallokation verringern soll, indem diese Macht auf niedrigere Regierungsebenen verteilt wird, wo die Armen wahrscheinlich Einfluss ausüben können und eine Vielzahl von Akteuren an der Erbringung von Dienstleistungen beteiligt sein kann.“ ^{[ 46 ]}

Die Dezentralisierung hat ihre Grenzen: Die Abschwächung des Leistungsprinzips kann die Leistungsfähigkeit des Staates einschränken, die begrenzte Kontrolle über die Finanzmittel auf lokaler Ebene kann die Effektivität beeinträchtigen, und erhebliche Ungleichheiten in der Finanzkraft verschiedener Regionen können zu einer ineffektiven Ressourcenverteilung führen. Damit diese Maßnahmen greifen, sind daher Koordinierungsbemühungen notwendig, um die Umsetzung wachstumsorientierter und umverteilender Strategien der Zentralregierung auf regionaler Ebene zu gewährleisten. Darüber hinaus müssen sich die politischen Eliten für einkommensschwache Bevölkerungsgruppen einsetzen, und die Basis sollte in die Politikgestaltung einbezogen werden. ^{[ 42 ]}

Europäische Staaten übernahmen oder vererbten ihre Institutionen in den von ihnen kolonisierten Gebieten, doch viele neu entstandene Staaten entwickelten sich anders. Die europäischen Staaten konsolidierten sich nach jahrelangen internen und externen Auseinandersetzungen, deren Kontext sich stark von den Kämpfen einiger jüngst entstandener Staaten unterscheidet. ^{[ 3 ]}

Regierungen, die den Top-down-Ansatz verfolgen, vermitteln den Eindruck einer großen äußeren Bedrohung, die die Handlungsfähigkeit des Staates und seiner Bürger schwächen kann. Diese wahrgenommene Bedrohung schafft einen Anreiz, der die Politik fokussiert, die Zusammenarbeit der Eliten fördert und die Übernahme einer nationalistischen Ideologie erleichtert. In einem autoritären Regime ist die politische, militärische und ideologische Macht so konzentriert, dass die Fortführung der Politik gewährleistet ist. Die implementierten Bürokratien sind gut ausgebildet, gut bezahlt und im Wettbewerb um Personal und Beförderungen äußerst wettbewerbsorientiert. ^{[ 47 ]} Wirtschaftlich erfolgreiche Staaten in Ostasien haben Programme zur Schaffung von Infrastruktur, zur Subventionierung der Landwirtschaft, zur Kreditvergabe, zur Förderung gezielter Forschung und zu Investitionen in Gesundheit und Bildung aufgelegt. Die meisten dieser Regierungen sind jedoch nicht entwicklungsorientiert und instabil. Selbst wenn Länder autoritäre Strategien verfolgt haben, die – wie beispielsweise Brasilien – erfolgreich waren, haben ein gespaltenes Militär, regionale Oligarchen an der Macht und enorme Ungleichheiten das Regime delegitimiert. ^{[ 48 ]} Ein demokratisches Regime bindet die Bürger aktiver ein als eine Top-down-Regierung. Sie respektiert das Recht der Bürger, politische Maßnahmen anzufechten. Erfolgreiche Demokratien entwickelten politische Kapazitäten, indem sie aktives Bürgerengagement förderten, einen wettbewerbsfähigen Wahlprozess aufrechterhielten, der den Stimmen der Armen Gewicht verlieh, politische Parteien unterstützten, die stark auf Gleichheit ausgerichtet waren, und enge Verbindungen zwischen Parteien und sozialen Bewegungen pflegten.

Lateinamerika erlebte im späten 19. Jahrhundert nach der Unabhängigkeit und den darauffolgenden Jahrzehnten des Niedergangs, bedingt durch Gewalt, schwindende staatliche Leistungsfähigkeit und fiskalische Zersplitterung, eine Phase rasanten Wirtschaftswachstums und politischer Stabilität. Dieser Verlauf war im Vergleich zu anderen Nachkriegsgesellschaften jener Zeit bemerkenswert erfolgreich. Die Lateinamerikaner setzten zudem rasch und effektiv eine Reihe liberaler politischer Maßnahmen um, wie die Abschaffung der Sklaverei ( Saint-Domingue 1793, Haiti 1804, Neuspanien 1813, Peru 1854, Brasilien 1888), die Vergesellschaftung des Grundbesitzes und die Abschaffung öffentlicher Monopole. Dies förderte langfristige Stabilität, die das Wirtschaftswachstum begünstigte und eine neue politische Ökonomie für diese jungen Nationen etablierte. Das Wachstum und die Stabilität Lateinamerikas hatten jedoch ihren Preis: eine hohe soziale Ungleichheit, die bis ins 21. Jahrhundert fortbestand. ^{[ 49 ]}

Im 21. Jahrhundert wurde es für lateinamerikanische Länder wirtschaftlich und politisch schwierig, ihre Einnahmen zu steigern. Dies veranlasste sie, sich zur Finanzierung von Kriegen zu verschulden. Infolgedessen entwickelten lateinamerikanische Länder nicht dieselbe Steuerbasis wie ihre europäischen Pendants. Dies lässt sich mit der Theorie der räuberischen Ausbeutung erklären. Studien zur Erhebung von Steuereinnahmen haben gezeigt, dass sowohl externe als auch interne Rivalen die Fähigkeit eines Staates beeinflussen, sich zu entwickeln und Ressourcen von seinen Bürgern zu erwirtschaften. Rivalitäten zwischen Staaten wirkten sich positiv auf die Ressourcengewinnung aus, während innerstaatliche Rivalitäten einen negativen Einfluss auf den Staatsaufbau hatten. ^{[ 9 ]}

Tillys Theorie, dass externe Bedrohungen die Fähigkeit des Staates zur Steuererhebung stärken, lässt sich auf Entwicklungsländer in Afrika übertragen. ^{[ 50 ]} Sowohl externe staatliche Rivalen als auch interne ethnische Rivalen veranlassten Staaten, die Steuererhebung zu erhöhen, während interne politische Rivalen keinen Einfluss auf die Steuererhebung hatten. Die Machthaber versuchen, ihre Position zu sichern, indem sie die ethnische Mehrheit bevorzugen und die Steuern erhöhen, um die nötigen Ressourcen zur Abwehr von Bedrohungen durch ethnische Minderheiten zu gewinnen. Somit schafft die Präsenz interner ethnischer Rivalen die Möglichkeit, die Steuerquote deutlich zu erhöhen .

In Anlehnung an Charles Tillys Theorie der europäischen Staatsbildung haben zahlreiche Wissenschaftler argumentiert, dass Herrscher, die sich auf interne Rivalitäten anstatt auf die Infragestellung kolonialer Grenzen konzentrierten, ihre Wirtschaft eher als Objekt periodischer Plünderung denn als Ressource betrachteten, die es zu fördern galt – die Analogie zu Olsons (1993) umherziehenden Banditen liegt auf der Hand (Thies, 2004: 58). In Ermangelung äußerer Bedrohungen fehlte den Herrschern somit der Anreiz, die von Tilly beschriebenen Muster – Kriegführung, Zwang und Ressourcenausbeutung – zu wiederholen, die sich für die Zentralisierung der Macht in den europäischen Staaten als entscheidend erwiesen hatten.

In seinem Werk „States and Power in Africa “ (2000) erklärt Jeffrey Herbst beispielsweise, dass „innere Sicherheitsbedrohungen, wie sie afrikanische Länder so häufig erleben, den Staat zwar zu höheren Staatseinnahmen zwingen können; Bürgerkriege führen jedoch zu Fragmentierung und erheblicher Feindseligkeit zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen“, was die Fähigkeit des Staates untergräbt, die Unterstützung der Bevölkerung für das „nationale Projekt“ zu gewinnen (2000: 126). ^{[ 51 ]} In einem späteren Artikel argumentiert Herbst, dass Kriege in Europa zu starken Staaten geführt haben und dass afrikanische Staaten ohne Krieg schwach bleiben. ^{[ 52 ]} In Europa ermöglichten äußere Bedrohungen den Staaten, Steuern zu erheben, die Steuern zu erhöhen und eine nationale Identität zu formen. Zudem waren die Staaten, die von stärkeren Ländern überfallen und eingenommen wurden (wie Polen-Litauen oder Irland), militärisch und politisch schwach. Afrikanische Staaten sind arm, haben schwache Regierungen und sind entlang ethnischer oder regionaler Linien zersplittert. Theoretisch sollten diese schwachen afrikanischen Staaten anfällig für äußere Bedrohungen sein, doch dies ist nicht der Fall. Herbst stellt fest, dass es in Afrika selten zu Konflikten zwischen Staaten kommt, und falls doch, bedroht ein Krieg nicht die Existenz des Staates. So marschierte Tansania beispielsweise im Uganda-Tansania- Krieg von 1979 in Uganda ein, um Idi Amin zu stürzen . Nachdem die Tansanier Amin abgesetzt hatten, verließen sie das Land. Obwohl afrikanische Staaten keine weitverbreiteten zwischenstaatlichen Kriege erleben, argumentiert Herbst, dass sie diese benötigen, um die Steuerstruktur zu reformieren und eine nationale Identität zu entwickeln. Herbst schlussfolgert, dass Kriege in Afrika wahrscheinlich dann ausbrechen, wenn afrikanische Führungskräfte erkennen, dass ihre Wirtschaftsreformen und Bemühungen um den Aufbau einer nationalen Identität scheitern und sie in ihrer Verzweiflung Kriege beginnen, um die Staaten zu errichten, die ihre Länder brauchen. ^{[ 52 ]} James Robinson widerspricht Herbst hinsichtlich des Einflusses von Kriegen auf die Staatsbildung und erklärt, dass die europäische Kolonialisierung und der europäische Einfluss auf dem Kontinent die Entstehung von Institutionen und damit von Staaten in Afrika tiefgreifender geprägt haben. ^{[ 53 ]}

Die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen , eine weitere Dimension des Staatsaufbaus, die neben der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen auch das Management des Humankapitals im Dienstleistungsbereich umfasst, bleibt auch 2017 eine große Herausforderung für afrikanische Postkonfliktstaaten. Wissenschaftler haben Modelle der politischen Ökonomie in diesen Gesellschaften entwickelt, um den Zielkonflikt zwischen der Leistungsfähigkeit, der Erbringung und der Stabilität der öffentlichen Verwaltung und politischen Maßnahmen zu verstehen, die zu einem schwachen öffentlichen Dienst führen, dessen Ursachen in den Konfliktfolgen der jeweiligen Länder liegen. ^{[ 54 ]}

Mehrere Forscher haben betont, dass die in Afrika beobachtete interne Gewalt charakteristisch für die frühneuzeitliche europäische Politik war und dass sich diese Struktur möglicherweise auflösen und zu einer höheren politischen Ordnung führen kann. ^{[ 7 ]} Einige Wissenschaftler haben diese These wegen ihres „übermäßig darwinistischen“, übermäßig deterministischen und eurozentrischen Verständnisses des Prozesses der Staatsbildung kritisiert (Thies, 2004: 69; siehe auch Joseph, 1997).

Die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) beansprucht die Souveränität über die palästinensischen Gebiete , deren Staatlichkeit weitgehend anerkannt ist (wenn auch nicht von einigen Großmächten), sowie den Anspruch, das palästinensische Volk zu vertreten – ein Anspruch, der allgemein anerkannt ist. Sie verfügt jedoch nicht über die alleinige Gerichtsbarkeit über die von ihr beanspruchten Gebiete. Zudem leben viele derjenigen, die sie vertreten möchte, derzeit anderswo, insbesondere in arabischen Ländern wie Jordanien , Libanon und Syrien . Nichtsdestotrotz haben die PLO und andere palästinensische Organisationen in der Vergangenheit große Anstrengungen unternommen, Institutionen zu etablieren, die üblicherweise mit Staaten in Verbindung gebracht werden – sowohl in den palästinensischen Gebieten als auch in Ländern mit einer großen Anzahl palästinensischer Einwohner. Beispiele hierfür sind:

• Jordanien nach dem Sechstagekrieg (Juni 1967), wo die Errichtung paralleler Machtstrukturen und Mechanismen für Besteuerung und Bildung zur Entstehung weitgehend unabhängiger palästinensischer Enklaven führte, die eine Bedrohung für die Macht und Legitimität der haschemitischen Monarchie darstellten ^{[ 55 ].}
• Libanon , wo ein ähnlicher Prozess die ethnischen und religiösen Spannungen verschärfte ^{[ 55 ].}

Trotz des Scheiterns des Oslo-Prozesses (1993–2000) und des andauernden israelischen Siedlungsbaus (1967 bis heute) setzt die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) ihre Aktivitäten zum Staatsaufbau in ihren Gebieten fort und verwendet seit 2013 in offiziellen Dokumenten die Bezeichnung „Staat Palästina“. Im Jahr 2003 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat die Resolution 1515 , die die „Errichtung eines unabhängigen, demokratischen und lebensfähigen palästinensischen Staates“ forderte. Trotz dieser offiziellen Anerkennung der Legitimität des Staatsaufbaus der PA durch die internationale Gemeinschaft stellte ein 2011 vom Londoner Overseas Development Institute erstellter Bericht fest, dass die internationale Hilfe „sporadisch und fragmentiert“ war. ^{[ 56 ]} Neben dem Mangel an kontinuierlicher Unterstützung von außen identifizierte der Bericht zentrale Herausforderungen für den palästinensischen Staatsaufbau auf internationaler Ebene, darunter die fehlende Perspektive auf Verhandlungen über den „endgültigen Status“, gescheiterte Friedensverhandlungen, die Verschärfung der Besatzung und die schwache wirtschaftliche Basis, sowie gravierende Herausforderungen auf innenpolitischer Ebene, darunter:

• ein Fehlen einer innenpolitischen Lösung
• schwache Verbindungen zwischen den herrschenden Autoritäten und der Gesellschaft im Allgemeinen
• geschwächter sozialer Zusammenhalt
• Geschlechterungleichheit
• schwache Zivilgesellschaft
• Mangelnde Kapazität der formalen PNA-Institutionen
• (Wahrgenommene) Sicherheitsorientierung der Autorität im gesamten besetzten palästinensischen Gebiet ^{[ 56 ].}

Zahlreiche Wissenschaftler haben die Frage aufgeworfen, ob die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) jemals in der Lage war, einen lebensfähigen Staat aufzubauen. Edward Said, Neve Gordon und Sara Roy – um nur einige zu nennen – argumentierten, die PA sei als „Subunternehmer der Besatzung“ konzipiert worden, wodurch die Machtasymmetrien zwischen Besatzer und Besetzter lediglich verstärkt worden seien. ^{[ 57 ]} Ein anderer Analyseansatz, der mit Jamil Hilal und Mushtaq Khan (2004) verbunden ist, charakterisiert die PA als einen „Übergangsklientelstaat “ , der in einer Situation gefangen ist, in der die Kernfunktionen des Staates in den Händen des israelischen Staates verbleiben. Sie sehen strukturelle Probleme innerhalb des Oslo - Prozesses sowie die in der palästinensischen Elite weit verbreitete Uneinigkeit und Korruption als Hauptgründe für das Scheitern der palästinensischen Staatsbildungsbemühungen.

Auf der Grundlage von Stammesdenken, fundamentalistischer religiöser Ideologie ( Wahhabismus ) und monarchischer Dynastieherrschaft ^{[ 58 ]} entstand Saudi-Arabien im 20. Jahrhundert als Staat , gestützt auf Steuereinnahmen und militärische Entwicklung. ^{[ 59 ]}

Notes